دولتِ بازسازی یا بازسازیِ دولت؟

/// جنگ فقط ساختمان‌ها، جاده‌ها، کارخانه‌ها، انبارها و شبکه‌های تأمین را زخمی نمی‌کند؛ جنگ دستگاه تصمیم‌گیری را نیز خسته می‌کند، افق سرمایه‌گذاری را تار می‌سازد، رابطه دولت و جامعه اقتصادی را شکننده‌تر می‌کند و نا اطمینانی را به یکی از مهم‌ترین متغیرهای اقتصاد ملی تبدیل می‌سازد. از همین رو نخستین پرسش دوران پساجنگ این نیست که کدام پروژه را زودتر بسازیم، کدام تسهیلات را سریع‌تر پرداخت کنیم و کدام خسارت را فوری‌تر جبران نماییم؛ پرسش بنیادی‌تر این است که با کدام دولت می‌خواهیم بازسازی کنیم؟

اگر همان دولتِ متصدی، بخشنامه محور، بنگاه‌دار و مداخله‌گر بخواهد معمار بازسازی باشد، بیم آن می‌رود که بازسازی به‌جای گشودن مسیر آینده، به بازتولید همان ناکارآمدی‌هایی بینجامد که پیش از بحران نیز اقتصاد ایران را فرسوده کرده بود. پسا جنگ، لحظه‌ی بازسازی صرفِ زیرساخت‌ها نیست؛ لحظه‌ی بازسازی خودِ حکمرانی اقتصادی است. در چنین لحظه‌ای، دولت باید پیش از آن‌که فهرست پروژه‌ها را اعلام کند، جای خود را در اقتصاد بازتعریف کند: کجا باید بایستد، از کجا باید عقب بنشیند، چه چیزهایی را باید تنظیم کند، چه قواعدی را باید پایدار سازد و چگونه باید اعتماد، رقابت و پیش‌بینی پذیری را به محیط اقتصادی بازگرداند. 

خطای بازسازی

در روایت‌های شتاب‌زده از بازسازی، معمولاً نخستین تصویر، تصویر ماشین‌آلات، پروژه‌های عمرانی، تزریق منابع، احیای واحدهای آسیب‌دیده و جبران خسارت‌ها است. البته این‌ها ضروریند، اما کافی نیستند. بازسازی اگر فقط در سطح فیزیکی فهمیده شود، خرابی‌های آشکار را ترمیم می‌کند، اما خرابی‌های پنهان را دست‌نخورده باقی می‌گذارد: بی‌ثباتی مقررات، تعدد مراجع تصمیم‌گیر، رقابت نابرابر دولت با بخش خصوصی، نبود داده معتبر، سیاست‌گذاری بدون ارزیابی اثر و غیبت بخش خصوصی از لحظه تولد سیاست.

اقتصادی که پیش از بحران با تورم مقررات، نا اطمینانی، ضعف بهره‌وری، ناپایداری تصمیم‌ها و مداخله‌های روزمره دولت روبه‌رو بوده، پس از بحران با صرفِ تزریق پول و اجرای پروژه، به مسیر سلامت بازنمی‌گردد. اگر منطق حکمرانی اصلاح نشود، منابع تازه نیز در همان مسیرهای فرسوده مصرف خواهد شد. در چنین وضعی، بازسازی به‌جای آن‌که نقطه عزیمت به آینده باشد، به باز ساخت گذشته تبدیل می‌شود؛ گذشته‌ای با همان دیوان‌سالاری سنگین، همان امضاهای طلایی، همان بنگاه‌داری‌های دولتی و شبه‌دولتی، همان تصمیم‌های خلق‌الساعه و همان بی‌اعتمادی فعالان اقتصادی.

بنابراین مسئله اصلی این نیست که دولت در پسا جنگ «بیشتر کار کند»؛ مسئله این است که دولت «درست‌تر کار کند». دولت باید از پراکندگی نقش‌ها بیرون بیاید. دولتی که هم مالک است، هم مدیر، هم قیمت‌گذار، هم مجوز دهنده، هم سیاست‌گذار، هم داور و هم رقیب بخش خصوصی، نمی‌تواند معمار یک اقتصاد رقابت‌پذیر باشد. این تراکم نقش‌ها، حتی اگر با نیت حمایت انجام شود، درنهایت اقتصاد را از نفس می‌اندازد.

معماریِ بازسازی

دولتِ متصدی در ظاهر قدرتمند به نظر می‌رسد، زیرا همه‌جا حضور دارد؛ اما در عمل، همین حضور فراگیر نشانه ضعف حکمرانی است. دولت وقتی خود وارد میدان تولید، توزیع، قیمت‌گذاری، تجارت، سرمایه‌گذاری و بنگاه‌داری می‌شود، ناگزیر از وظایف اصلی خود بازمی‌ماند. سیاست‌گذاری دقیق، تنظیم‌گری بی‌طرفانه، تضمین رقابت، تولید داده معتبر، حفاظت از حقوق مالکیت، ثبات‌بخشی به قواعد و صیانت از منافع عمومی تنها بخشی از وظایف اصلی دولت هستند.

پسا جنگ به دولتی نیاز دارد که بتواند منابع محدود کشور را به سمت اولویت‌های راهبردی هدایت کند؛ اما این هدایت با تصدی‌گری تفاوت دارد. هدایت یعنی ساختن قواعد روشن، کاهش نا اطمینانی، تعریف اولویت‌ها، تنظیم رقابت، حمایت هوشمند از بخش‌های پیشران و حذف موانع ورود بخش خصوصی. تصدی‌گری اما یعنی دولت خود را به‌جای جامعه اقتصادی بنشاند و انرژی کشور را در مسیر مجوز، دستور، تخصیص، توزیع و کنترل روزمره مصرف کند.

در دوران بازسازی، خطر دولت متصدی دوچندان است؛ زیرا شرایط بحرانی معمولاً بهانه‌ای برای تمرکز بیشتر قدرت اقتصادی در دولت فراهم می‌کند. دولت می‌تواند به نام فوریت، بسیاری از قواعد را دور بزند؛ به نام حمایت، منابع را غیر شفاف تخصیص دهد؛ به نام بازسازی، رقابت را محدود کند؛ و به نام مصلحت، صدای بخش خصوصی را به حاشیه ببرد؛ اما تجربه نشان داده است که اقتصادهای پسابحران، بیش از آن‌که از کمبود دستور رنج ببرند، از کمبود قاعده، اعتماد و شفافیت آسیب می‌بینند.

از این منظر، پسا جنگ باید نه فصل گسترش تصدی‌گری، بلکه فصل مهار آن باشد. دولت باید بپذیرد که همه‌کاره بودن، نشانه توانمندی نیست. توانمندی دولت در آن است که بتواند میدان اقتصاد را چنان سامان دهد که بنگاه‌ها، سرمایه‌گذاران، کارآفرینان، اصناف، اتاق‌ها، نهادهای مالی، دانشگاه‌ها و شرکت‌های دانش‌بنیان هرکدام نقش خود را در یک نظم قابل پیش‌بینی ایفا کنند.

راه بازگشت

اگر بازسازی قرار است از سطح پروژه فراتر رود و به سطح حکمرانی برسد، کشور به یک «سند اصلاح حکمرانی اقتصادی» نیاز دارد؛ نه سندی تشریفاتی، پر از واژگان کلی و بی‌تعهد، بلکه نقشه‌ای عملی برای بازتعریف نقش دولت، بخش خصوصی، نهادهای تنظیم‌گر، جایگاه استان‌ها، داده‌ها و نظام تصمیم‌گیری اقتصادی.

چنین سندی باید از یک پرسش ساده اما بنیادین آغاز کند: دولت در اقتصاد ایران دقیقاً چه‌کاره است؟ آیا دولت باید بنگاه‌دار باشد یا تنظیم‌گر؟ آیا باید قیمت‌گذار روزمره باشد یا حافظ ثبات و رقابت؟ آیا باید خود مجری همه پروژه‌ها باشد یا ظرفیت اجرای جامعه اقتصادی را آزاد کند؟ آیا باید سیاست را پشت درهای بسته بنویسد یا بخش خصوصی، اتاق‌ها و نهادهای تخصصی را از مرحله تشخیص مسئله وارد فرایند سیاست سازی کند؟

سند اصلاح حکمرانی اقتصادی باید چند مرز روشن ترسیم کند:

• نخست، مرز میان سیاست‌گذاری و بنگاه‌داری؛ دولت نباید هم‌زمان قاعده نویس و بازیگر میدان باشد،

• دوم، مرز میان حمایت و مداخله؛ حمایت باید هدفمند، زمان‌دار، شفاف و قابل ارزیابی باشد، نه دائمی، رانتی و غیرقابل سنجش،

• سوم، مرز میان تنظیم‌گری و کنترل اداری؛ تنظیم‌گری یعنی ساختن قواعد رقابت منصفانه، نه صدور دستورهای روزمره برای جزئیات فعالیت اقتصادی،

• چهارم، مرز میان مرکز و استان؛ بازسازی بدون فهم ظرفیت‌های منطقه‌ای، به تمرکزگرایی ناکارآمد ختم می‌شود،

• پنجم، مرز میان تصمیم سیاسی و تصمیم مبتنی بر شواهد؛ هیچ سیاست اقتصادی مهمی نباید بدون داده معتبر، ارزیابی اثر و سنجش پیامد اجرا شود.

این سند باید روشن کند که کوچک‌سازی دولت به معنای رهاسازی مسئولیت نیست. کوچک‌سازی هوشمند یعنی دولت از کارهایی که نباید انجام دهد بیرون بیاید تا بتواند کارهایی را که فقط دولت قادر به انجام آن‌هاست، بهتر انجام دهد. تأمین ثبات اقتصاد کلان، تضمین حقوق مالکیت، کاهش هزینه مبادله، تنظیم بازارهای انحصاری، حمایت از رقابت، تولید و انتشار داده معتبر، ایجاد اعتماد نهادی و حفظ افق قابل پیش‌بینی برای سرمایه‌گذاری، تنها بخشی از راهبردهای مؤثر برای بازتعریف نقش دولت هستند.

 دولت کوچک‌تر اما دقیق‌تر

در ایران، بحث کوچک‌سازی دولت اغلب بد فهمیده شده است. گاهی کوچک‌سازی به معنای واگذاری‌های شتاب‌زده، انتقال دارایی‌ها به بخش‌های شبه‌دولتی یا کاهش مسئولیت‌های عمومی تعبیر شده است. چنین برداشتی نه‌تنها به تقویت بخش خصوصی منجر نمی‌شود، بلکه نوعی دولت پنهان، غیر پاسخگو و کم شفاف تولید می‌کند. آنچه اقتصاد ایران در پساجنگ به آن نیاز دارد، دولتِ رها کننده نیست؛ دولتِ دقیق‌تر است.

دولت تنظیم‌گر، دولتی ضعیف نیست. برعکس، دولتی است که به‌جای حضور در همه جزئیات در نقاط کلیدی می‌ایستد، به‌جای آن‌که خود تولید کند، شرایط تولید رقابتی را فراهم می‌سازد، به‌جای آن‌که هرروز قیمت و دستور تازه صادر کند، قواعد پایدار می‌نویسد، به‌جای آن‌که فعال اقتصادی را در پیچ‌وخم مجوزها گرفتار کند، مسیر ورود، فعالیت و رشد را شفاف می‌کند، به‌جای آن‌که با بخش خصوصی رقابت کند، از رقابت سالم صیانت می‌کند، به‌جای آن‌که سیاست را بر حدس و فشارهای مقطعی بنا کند، آن را برداده، شواهد و ارزیابی پیامد استوار می‌سازد.

این تغییر نقش، مهم‌ترین شرط بازسازی اقتصادی است، زیرا در پسا جنگ، منابع کشور محدودتر، مطالبات گسترده‌تر و خطاهای سیاستی پرهزینه‌تر است. در چنین وضعی، دولت بزرگِ کند، پرهزینه، ناهماهنگ و متصدی، توان عبور دادن اقتصاد از مرحله بازسازی را ندارد، اما دولت تنظیم‌گر، چابک، داده‌محور و پاسخگو می‌تواند ظرفیت‌های پراکنده جامعه اقتصادی را به یک نیروی بازسازی تبدیل کند.

بنابراین، بازسازی ایران از جایی آغاز نمی‌شود که بولدوزرها وارد میدان می‌شوند؛ از جایی آغاز می‌شود که دولت از میدان تصدی‌گری عقب می‌نشیند و بر سکوی حکمرانی، تنظیم‌گری و تضمین رقابت می‌ایستد. پسا جنگ، اگر درست فهمیده شود، فقط دوران جبران خسارت نیست؛ دوران تصحیح نسبت دولت و اقتصاد است.

مسئله امروز ما این نیست که دولت کمتر باشد یا بیشتر؛ مسئله این است که دولت کجا باشد، چگونه باشد و چه نسبتی با جامعه اقتصادی برقرار کند. دولت اگر در جای نادرست بایستد، حتی با منابع فراوان نیز بازسازی را فرسوده می‌کند، اما اگر در جای درست بایستد، می‌تواند منابع محدود را به حرکت درآورد، اعتماد را بازسازی کند، بخش خصوصی را وارد میدان کند و اقتصاد ایران را از مسیر ترمیم اضطراری به مسیر نوسازی نهادی هدایت نماید.

کلام آخر

درنهایت، چالش اصلی دوران پساجنگ فراتر از صرفِ بازسازی فیزیکی و جبران خسارات مشهود است. پرسش بنیادین این است که ماهیت و نقش دولت در اقتصاد آینده چگونه تعریف خواهد شد؟ آیا مسیر گذشته تکرار می‌شود و دولت همچنان در نقش مالک بزرگ، مجری بی‌رقیب، داور یگانه و رقیب مستقیم بخش خصوصی باقی می‌ماند؟ تجربه‌های تاریخی نشان داده‌اند که این مدل از حکمرانی، هرچند در کوتاه‌مدت ممکن است فعال به نظر رسد، اما در بلندمدت به عدم کارایی، بی‌ثباتی، فساد و مانع‌تراشی در برابر رشد پایدار منجر می‌شود.

آینده‌ای موفق و شکوفا، نیازمند دولتی است که نقش خود را از تصدی‌گری و مداخله مستقیم به تنظیم‌گری و تسهیلگری هوشمندانه تغییر دهد. دولتی که معمار قواعد بازی عادلانه باشد، نه یک بازیکن در میدان! دولتی که حافظ ثبات کلان اقتصادی باشد، نه عاملی برای نوسانات. دولتی که مروج رقابت سالم و سازنده باشد، نه محافظ انحصارات و درنهایت، دولتی که ضامن پیش‌بینی‌پذیری و اعتمادآفرینی در فضای اقتصادی باشد تا سرمایه و نوآوری بتوانند در بستری امن رشد کنند. پاسخ به این پرسش حیاتی نه‌تنها سرنوشت بازسازی عمرانی، بلکه مسیر بلندمدت توسعه، رفاه و جایگاه کشور در اقتصاد جهانی را تعیین خواهد کرد. انتخاب این مسیر، تعیین‌کننده تفاوت میان بازسازی گذشته و ساختن آینده‌ای نوین و پایدار است. ///