پژوهشگر پژوهشکده سیاست‌پژوهی و مطالعات راهبردی حکمت
دولتگرایی که در این یادداشت به‌عنوان معادلی برای لغت etatism آورده می‌شود، در لغت به معنای کنترل کامل دولت بر اقتصاد است و اشاره به وضعیتی دارد که در آن دولت به‌منظور تحقق وعده‌های آرمانی خود نظیر تأمین رفاه برای آحاد جامعه، دست به مداخلات گسترده در اقتصاد می‌زند. دولتگرایی اگرچه ممکن است که در ورای آن نیت خیر دولت‌ها نهفته باشد، اما عمدتاً نتایجی که باب میل آن‌هاست را به دنبال ندارد. یادداشت پیش‌رو با مرور تجربه برخی کشورهای عربی و اشاراتی به اقتصاد ایران، مخاطب را متوجه آثار سوء این موضوع می‌نماید.
استفن هرتوگ در کتاب «دورمانده از توسعه؛ خودی‌ها و غیرخودی‌ها در سرمایه‌داری عرب» به تبیین جنس خاص مداخله دولت در این کشورها می‌پردازد. در جهان عرب، به تعبیر هرتوگ ما با یک «اقتصاد بازاری تحت نفوذ دولت» مواجه هستیم که در آن مداخله دولت با هدف حمایت اجتماعی به شکل‌گیری یک اقتصاد چندپاره منجر شده است. به باور هرتوگ، حضور عمیق دولت در اقتصاد کشورهای عربی، فی‌نفسه عملکرد اقتصادی را مختل نمی‌کند، بلکه حضور بسیار ناکارآمد دولت علت اصلی عملکرد ضعیف اقتصادی است. مطالعه چنین تجربه‌ای به جهت وجود برخی اشتراکات در نحوه سیاست‌گذاری رفاه و تأمین اجتماعی در اقتصاد ایران که هدف محوری آن حمایت از اقشار ضعیف و متوسط جامعه بوده است و در قالب سیاست‌هایی نظیر پرداخت یارانه، کنترل نرخ ارز، تصدی‌گری و … بروز یافته است می‌تواند حائز اهمیت و قابل تأمل باشد.
مشخصه‌های دولتگرایی
مشخصه‌های کلیدی دولتگرایی نظیر بوروکراسی‌های عریض و طویل، بازارهای کار رسمی، بخش بنگاه‌های رسمی و سیستم‌های مهارتی سازمان‌دهی شده توسط دولت، عمدتاً عواملی است که در قرن بیستم و به‌ویژه دوران پس از استقلال به وجود آمده است.
در دهه‌های 1950 و 1960، زمانی که کشورهای مغرب و مشرق1 در هسته جهان عرب به استقلال دست یافتند، فقیر و توسعه‌نیافته بودند و دستگاه‌های دولتی کوچکی داشتند2. جاه‌طلبی دولت در این کشورها منجر شد تا به‌منظور ایجاد رشد و پیشرفت اقتصادی، مسیر بلندپروازانه‌تری را برای کنترل اقتصاد در پیش گیرند که به سهم بالای هزینه‌های دولت در تولید ناخالص داخلی منجر شد. شکل شماره (1) نشان می‌دهد سهم مخارج هفت کشور عربی (مصر، سوریه، الجزایر، تونس، اردن، یمن و مراکش) نسبت به تولید ناخالص داخلی بالاتر از متوسط همین رقم در کشورهای با درآمد پایین و متوسط است.
در میان این کشورها، مصر و سوریه پیشتاز دولتگرایی در جهان عرب بودند و تبدیل به الگو برای سایر کشورها شدند.
نتایج فاجعه‌بار دولتگرایی در اقتصاد مصر
مصر اولین کشور مستقل عربی بود که در سال 1952 سلطنت محافظه‌کار آن به دست یک انقلاب ملی‌گرایانه سقوط کرد؛ و کانال سوئز در دوره ریاست جمهوری جمال عبدالناصر در سال 1956 ملی شد؛ و سیاست‌های اقتصادی پس از یک دوره‌ی نسبتاً معتدل، به سمت سیاست‌های تندروانه تغییر مسیر داد. در اوایل دهه 1960، حرکت به‌سوی سوسیالیسم با ملی شدن طیف وسیعی از بخش‌های اقتصادی مانند بانکداری، صنایع سنگین و حمل‌و‌نقل و دستگیری سرمایه‌داران برجسته به اوج خود رسید. اصلاحات ارضی گسترده، سقف مالکیت را برای تقسیم زمین‌های بزرگ تعیین کرد. تاجران و تولیدکنندگان کوچک‌تر توانستند از سیاست ملی‌سازی در امان بمانند، اما تحت کنترل قیمت‌ها و سایر مقررات سنگین قرار گرفتند. تجارت خارجی و معاملات ارزی به‌شدت تحت کنترل دولت بود. به قول جان واتربوری، استاد برجسته اقتصاد سیاسی مصر پس از استقلال، «تاکنون تعداد اندکی از کشورهای درحال‌توسعه به‌جز کشورهایی که ظاهراً مارکسیست هستند، به‌اندازه‌ی مصر در بخش خصوصی خود مداخله کرده‌اند».
مداخله عمیق دولت در فعالیت‌های بخش خصوصی که با سیاست‌های توزیع و بازتوزیع رانت در مقیاس بزرگ همراه بود، مصرف طبقات پایین و متوسط مصر را افزایش داد. ایجاد اشتغال بی‌رویه توسط دولت، برای طبقه متوسط تحصیلکرده رو به رشد، ابزاری برای توزیع مجدد درآمد بود؛ به‌عنوان مثال، در سال 1961، دولت ناصر تضمین رسمی داد که تمام فارغ‌التحصیلان دانشگاهی در دستگاه‌های دولتی استخدام می‌شوند؛ این سیاست در سال 1964 به فارغ‌التحصیلان دبیرستان تعمیم داده شد و متعاقباً توسط سایر کشورهای عربی الگوبرداری شد. آنچه که اهمیت داشت، مصرف و منافع کوتاه‌مدت مصرف‌کنندگان و ارجحیت آن بر تولید بود.
سوریه در مسیر مصر
دولتگرایی که در دهه‌های 1950 و 1960 در سوریه ظهور کرد، شباهت زیادی به الگوی اجتماعی – اقتصادی مصر داشت، اما مداخله و توزیع مجدد در سوریه حتی بیشتر بوده است. این وضعیت تا سال 2011 (پیش از به هم ریختن وضعیت اجتماعی-سیاسی سوریه) ادامه یافت.
دیگر انواع ناسیونالیسم عربی با گرایش سوسیالیستی و ضد بورژوایی، به‌ویژه بعثیسم به‌سرعت در سوریه گسترش یافت. برجسته‌ترین وجه از تأثیرپذیری سوریه از ایدئولوژی عرب گرایی فراملی، اتحاد رسمی این کشور با مصر از سال 1958 تا 1961 بود که توسط ناسیونالیست‌های عرب در رژیم سوریه انجام شد.
کارشناسان مصری که در دوران این اتحاد به سوریه اعزام شدند، بسیاری از سیاست‌های اقتصادی ناصر را با خود به سوریه بردند. اتحادیه مصر و سوریه، طیف وسیعی از کنترل‌ها بر قیمت، عرضه کالا و واردات را اعمال کرد، تولید صنعتی و بازرگانی را مشمول صدور مجوزهای جدید متعددی قرار داد؛ سقف سود برای بخش خصوصی تعیین کرد و سیاست کنترل معاملات ارز خارجی را به اجرا گذاشت. این اتحادیه در سپتامبر 1961 فروپاشید؛ ولی چهارچوب رژیم اقتصادی عمیقاً مداخله‌گر ایجاد شده بود و حتی بعدها عمیق‌تر شد. دولت سوریه در آن دوره نخبگان سیاسی زمین‌دار را به حاشیه راند و به توزیع مجدد اراضی بزرگ کشاورزی اقدام کرد، کنترل دولتی بر تجارت خارجی تشدید شد و صنایع بیشتری ملی گردید که در نهایت طی این دوره سه چهارم اقتصاد ملی در کنترل مستقیم دولت قرار گرفت. در دهه 1970، سهم بخش دولتی در تشکیل سرمایه به 69 درصد رسید. در سال 1990، بنگاه‌های دولتی (SOE ها) هنوز 73 درصد از تولید صنعتی را به خود اختصاص داده بودند.
در سوریه، همانند مصر، دستگاه دولتی ماشین ایجاد شغل برای طبقه متوسط رو به رشد بود و دولت به‌زودی به کارفرمای مورد علاقه اکثر شهروندان تبدیل شد. سیاست عامدانه ایجاد بی‌رویه فرصت‌های شغلی به گسترش چشمگیر حقوق و دستمزد در بخش عمومی منجر شد و دولت با هدف افزایش حمایت از مردم به طیف گسترده‌ای از کالاهای مصرفی یارانه پرداخت. دولت سوریه همانند مصر مصرف مبتنی بر حمایت دولتی را بر پس‌انداز ترجیح داد. والدنر چنین رژیمی را «کینزینیسم زودرس۳» می‌نامد که به معنای تغییر به سمت مصرف انبوه قبل از ایجاد یک پایه صنعتی گسترده است. گرچه مفهوم «کینزینیسم زودرس» برای سوریه ابداع شده، اما در بخش بزرگی از جهان عرب مصداق دارد.
دوره ناسیونالیستی دهه 1960 هم در مصر و هم در سوریه، میراث عمیقی از کنترل بوروکراتیک فرآیندهای تولید و سیاست‌های گسترده توزیعی برای حمایت از طبقه متوسط به‌ویژه از طریق رشد بی‌رویه اشتغال دولتی بر جای گذاشت.
تجربه تونس
دیگر جمهوری‌ها در هسته‌ی اصلی جهان عرب از الگوی مشابهی پیروی کردند. دولتگرایی، مهم‌ترین مشخصه اقتصاد تونس در دهه 1960 بود. این کشور برنامه‌ای به سبک جمال عبدالناصر به اجرا گذاشت که مجموعه‌ای از ملی شدن صنایع، کنترل دستمزدها و قیمت‌ها، سیاست‌های تجاری حمایت از تولید داخلی و گسترش سریع اشتغال دولتی، یارانه‌های سخاوتمندانه و دیگر سازوکارهای رفاهی بود.
تجربه الجزایر
الجزایر در کنار سوریه یکی دیگر از کشورهای اصلی عربی با عمیق‌ترین سابقه دولتگرایی است. رهبران ارشد حزب حاکم جبهه آزادی‌بخش ملی الجزایر در دهه 1950 در قاهره تحت حمایت جمال عبدالناصر قرار داشتند. هنگامی که الجزایر در سال 1962 از فرانسه مستقل شد، مسیر معمولی سوسیالیسم عربی با مداخله عمیق در اقتصاد، حمایت از تولید داخلی، رشد بی‌رویه اشتغال دولتی و پرداخت یارانه‌های سخاوتمندانه را آغاز کرد. اعمال این‌گونه سیاست‌ها با درآمد حاصل از میادین نفتی که در دهه 1950 کشف شد، افزایش یافت. مداخله دولت در اقتصاد به‌ویژه با افزایش قیمت جهانی نفت در دهه 1970 که امکان ساخت صنایع بزرگ دولتی را فراهم می‌کرد، به‌شدت ادامه یافت.
تجربه جمهوری دموکراتیک خلق یمن
دولت دیگر در قلمرو یمن مدرن، جمهوری دموکراتیک خلق یمن (1967-1990) بود که در پی مبارزه ضد استعماری به رهبری ائتلافی از نیروهای ناسیونالیست و مارکسیست عرب پدید آمد. جمهوری دموکراتیک خلق یمن تنها کشور عربی بود که رسماً مارکسیسم را به‌عنوان ایدئولوژی حاکم معرفی کرد. این کشور از اواخر دهه 1960 با منابعی بسیار محدود کارزار سوسیالیستی ملی شدن صنایع و برنامه‌ریزی مرکزی را آغاز کرد. در سال 1990 با فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، دو یمن برای اتحاد اقدام کردند ولی در پی بروز یک جنگ داخلی کوتاه‌مدت در سال 1994 مجدداً برای اتحاد موافقت کردند. میراث دولتگرایی در یمن متحد نیز حفظ شد. در مجموع همه جمهوری‌های مورد مطالعه دوره‌های طولانی اعمال سیاست‌های دولتی-پوپولیستی و گسترش مداخله‌ی دولت را پشت سر گذاشته‌اند که اغلب محصول دوران رقابت ملی‌گرایانه در جهان عرب بوده است.
تجربه اردن
جهان عرب در دهه‌های 1950 و 1960 یک فضای ایدئولوژیک به‌هم‌پیوسته بود که در آن ایده‌های پان‌عربیسم و گرایش به براندازی نظام سیاسی حاکم در میان مرزها جریان داشت. در این زمینه، سیاست‌های توزیعی پوپولیستی اولین جمهوری‌های ملی‌گرا – که عمدتاً در پی کودتاهای ملی‌گرایانه علیه سلطنت‌های محافظه‌کار به قدرت رسیده بودند- فشار سنگینی بر رژیم‌های حاکم بر دیگر کشورهای منطقه وارد می‌آورد تا در جهت کنترل اقتصاد ملی به‌منظور فراهم کردن مزایای گسترده برای طبقه متوسط و تحقق خواست‌های مردم بی‌قرار کشورشان گام بردارند. این فشار بر روی سلطنت‌های محافظه‌کار منطقه بسیار سنگین بود.
پس از سال ۱۹۵۶، چنین فشارهایی به‌طور خاص به شیوع سریع الگوهای اقتصادی دولت‌گرا و پوپولیستی مرتبط با ناسیونالیسم عرب منجر گردید. این روند به‌ویژه در اردن قابل مشاهده است. اردن پیش از دوره‌ی ناصری، در طرح‌های اتحاد نافرجام با سوریه شرکت کرده بود. در نتیجه انتخابات نسبتاً آزاد در اکتبر 1956 – درست در آستانه بحران کانال سوئز – ملک حسین مجبور شد کابینه‌ای متمایل به جمال عبدالناصر را منصوب کند. در آوریل 1957، مدت کوتاهی پس از استعفای اجباری نابلسی، کشور اردن شاهد کودتای ناصری در سطوح عالی کشور بود. اگرچه این کودتا خنثی شد، اما اردن همچنان با تهدیدهای شدید افسران ناصری و بعثی مواجه بود. پس از جنگ شش روزه 1967، تهدیدهای ناصری و بعثی با فشارهای جدید گروه‌های چریکی فلسطینی مستقر در اردن که از حمایت گروه‌های پان عرب برخوردار بودند، همراه شد.
تنها راه ملک حسین برای مقابله با خواسته‌های ملی‌گرایانه و پان‌عربیسم _ و حفظ اردن به‌عنوان کشوری مستقل – ارائه مزایای مشابهی برای مردم اردن بود که رقبای «سوسیالیست عرب» او برای مردم خود فراهم کرده بودند. او سیستم حمایتی گسترده‌ای ایجاد کرد که به‌شدت بر استخدام در بخش دولتی به‌ویژه مشاغل نظامی با مزایای اجتماعی سخاوتمندانه متکی بود.
پس از شوک نفتی 1973، افزایش کمک‌های مالی از سوی نظام‌های پادشاهی منطقه خلیج‌فارس دولتگرایی اردن را تقویت کرد و به شکل‌گیری «دستگاه دولتی بیش از حد بزرگ» منجر شد.
مداخله دولت در اقتصاد با ایجاد «وزارت عرضه» به سبک مصری در سال 1974، افزایش مقررات کنترل قیمت و ارائه‌ی طیفی از یارانه‌ها برای آرام کردن مصرف‌کنندگان عمیق‌تر شد. به این ترتیب اردن از یک پادشاهی متمایل به سرمایه‌داری به سمت الگوی دولتگرایی عرب متمایل شد.
تجربه مراکش
مراکش، از لحاظ ژئواستراتژیک و فرهنگی، یک پادشاهی در حاشیه جهان عرب با ریشه‌های تاریخی محلی عمیق بود. سلطان محمد پنجم اولین حاکم مراکش پس از استقلال به جمال عبدالناصر و ناسیونالیسم عربی گرایش داشت. از دهه 1960 به بعد، این کشور برخی از سیاست‌های اقتصادی دولت‌گرا را دنبال کرد. در دهه 1970 این کشور استراتژی جایگزینی واردات را اعمال کرد که به افزایش تعرفه‌ها و اجرای سیاست سخت‌گیرانه صدور مجوز واردات منجر شد. مالکیت دولتی در بخش‌های مختلف گسترش یافت و دربار سلطنتی نقشی آشکار در اقتصاد پیدا کرد.
تا دهه‌ی 1970 حاکمان عرب ساختاری را شکل داده بودند که بر اساس آن رژیم‌های خودکامه عمیقاً در اقتصاد مداخله می‌کردند، بخش خصوصی محلی را کم‌وبیش به حاشیه رانده بودند و هزینه‌های دولت را از طریق استخدام دولتی و یارانه‌های سخاوتمندانه به‌شدت افزایش داده بودند. این سازوکار حمایت شدیدی نسبت به طبقه متوسط اعمال می‌کرد؛ زیرا بیمه اجتماعی به استخدام رسمی (معمولاً دولتی) گره خورده بود و به‌جز یارانه‌های غذایی هیچ یک از کشورها نظام تأمین اجتماعی گسترده‌ای ایجاد نکرده بودند که به‌طور مستقیم شمار کثیر فقرا و شاغلان غیررسمی را مورد حمایت قرار دهد. با این حال، پایه اجتماعی حکومت‌های استبدادی عربی در مقایسه با اکثر کشورها در جنوب جهانی4 نسبتاً گسترده بود.
روند همگرایی منطقه‌ای به سمت الگوی «اقتصاد بازاری تحت نفوذ دولت» با شیوع ایدئولوژی‌های پوپولیستی درون جمهوری‌ها و نسخه‌‌برداری از الگوی دولت‌گرا در میان پادشاهی‌ها تقویت شد. در نتیجه، دولتگرایی در هسته اصلی جهان عرب به‌طور قابل توجهی عمیق‌تر از سایر مناطق خارج از حوزه نظام کمونیستی بود.
دولتگرایی در اقتصاد ایران
دولتگرایی در اقتصاد ایران با درآمد نفتی گره خورده است. ورود منابع مالی سرشار ناشی از فروش منابع طبیعی منجر شد تا دولتگرایی در اقتصاد ایران ریشه دواند. منابع مالی فراوان منجر شد تا دولت‌ها با هدف افزایش رفاه شهروندان، مسیری ناصحیح از حمایت را در پیش گیرند. امروزه وجود تعداد بالای کارمندان دولتی در دستگاه‌ها (که ناشی از استخدام بیش از حد بوده) و کارآمدی پایین ایشان سازوکار ناکارآمد پرداخت یارانه در حوزه‌هایی نظیر انرژی و کنترل‌های نرخ ارز که با هدف کنترل تورم انجام می‌شود بر کسی پوشیده نیست. دولت‌ها در اقتصاد ایران همواره درصدد بودند تا با اجرای سیاست‌های کوتاه‌مدت رفاهی را به ارمغان آورند که هیچ‌گاه دوام نداشت و پس از مدت کوتاهی شوک‌های اقتصادی و نوسانات اقتصاد کلان، امکان‌ناپذیری افزایش رفاه از مسیر دولتگرایی را گوشزد نمایند.
آنچه تجربه ایران را با کشورهای عربی مورد مطالعه در این یادداشت متفاوت می‌کند، وجود رانت منابع طبیعی (خاصه درآمد نفتی) در اقتصاد ایران و عدم دسترسی دولت‌های عربی به آن است. هیچ‌کدام از کشورهای عربی که مورد بررسی قرار گرفتند، دارای منابع عظیم نفتی نیستند. وجود منابع نفتی در اقتصاد ایران و اعتیاد دولت‌ها به آن، دولتگرایی را پررنگ‌تر و رهایی از آن را دشوارتر می‌نماید. حتی کاهش درآمدهای نفتی (که در دهه 1390 شمسی تجربه شد) نمی‌تواند در کوتاه‌مدت و میان‌مدت منجر به کنار گذاشتن دولتگرایی شود. گرچه که این دولت‌ها هستند که دولتگرایی را عرضه می‌کنند، اما در سمت تقاضا با جامعه‌ای مواجه هستیم که حالا دیگر انبوهی از حمایت‌ها را وظائف دولت‌ها می‌دانند و به‌نوعی به دولتگرایی بیشتر دامن می‌زنند. کنار گذاشتن سیاست‌های رفاهی در چنین شرایطی امر آسانی نیست.
جمع‌بندی پایانی
به‌طور کلی، تجربه کشورهای عربی تصویری از انگیزه بالای دولت‌های عرب برای حمایت از اقشار ضعیف و متوسط جوامع‌شان را نشان می‌دهد. در این راستا، دولت‌های متعدد در جهان عرب درصدد بودند با کنترل بیشتر بر جوانب مختلف اقتصاد و مداخله در آن، رفاه را برای مردم خود به ارمغان آورند. با این وجود، همانگونه که هرتوگ نشان می‌دهد، این تلاش‌ها صرفاً به بزرگ‌تر شدن دولت‌ها و پویایی ضعیف اقتصادی آن‌ها انجامیده است. تمایل مردم این کشورها و مطالبه روزافزون آن‌ها به دریافت حمایت‌های اجتماعی نیز منجر شد؛ حتی زمانی که دولت‌های عرب در مسیر آزادسازی‌های جزئی گام برداشتند در عمل کاهش قابل توجهی در نوع مداخله دولت در اقتصاد رخ نداد.
در پایان باید اذعان داشت مسئله اصلی که در دولتگرایی با آن مواجه هستیم، مداخله عمیق دولت در اقتصاد نیست، بلکه حضور بسیار ناکارآمد دولت است که با هدف تأمین رفاه جامعه، مجموعه‌ای از سیاست‌های مخرب را به اجرا گذاشته‌اند. تصویر ایده‌آل از حضور دولت در اقتصاد، باید نوعی مداخله هوشمندانه در اقتصاد باشد که مشخصه اصلی آن یک دولت تنظیم‌گر و راهبر توسعه است که ردپای آن در اقتصاد را صرفاً در جاهایی می‌توان دید که بخش خصوصی تمایل یا امکان حضور در آن عرصه‌ها را ندارد.
تمام حقوق این وب سایت متعلق به انتشارات اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی کرمان است.
طراحی و توسعه: شرکت فناوری اطلاعات رایان سپهر ماهان
