4 پرده از ناکارآمدی تاریخی اصلاحات اقتصادی در ایران

/// اقتصاد ایران از اواخر دهه 1330 تا به امروز همواره دستخوش سیاست هایی با شعار اصلاحات اقتصادی با هدف دستیابی به رشد اقتصادی بالا و بهبود توزیع درآمد بوده است؛ سیاست هایی که عموماً موفقیت‌آمیز نبوده‌اند. علاوه بر برنامه ریزی توسعه که در کشور قدمتی 70 ساله دارد، در ادوار مختلف سیاست هایی نیز با پشتیبانی و حمایت تام دستگاه های حکومتی تحت عناوینی چون انقلاب سفید، انقلاب اقتصادی، طرح تحول و غیره اجرا شده است که از آن جمله می توان اصلاحات ارضی سال های 1341 و 1342، سیاست های خصوصی سازی مبتنی بر اصل 44 قانون اساسی در نیمه دوم دهه 1380 و سیاست های موسوم به هدفمندسازی یارانه ها در ابتدای دهه 1390 را نام برد که تقریباً هیچ کدام به اهداف متصور اولیه دست نیافتند.

1- سیاست اصلاحات ارضی
پیش از اعمال سیاست های اصلاحات ارضی، 30 درصد از فقیرترین بهره برداران، فقط 3 درصد از زمین های کشاورزی را در اختیار داشتند (عظیمی، 1387: 353) و تقریباً همه 6/16 میلیون هکتار زمین کشاورزی در ایران متعلق به مالکان غیابی بود. این زمین ها را حدود 1/2 میلیون نفر زارع که به ازای کارشان سهمی کمتر از محصول دریافت می کردند، زیرکشت می بردند. در طول 10 سال پس از آغاز اصلاحات ارضی، تقریباً 92 درصد از سهم بران قبلی به دهقانان صاحب زمین تبدیل شدند، اما کماکان 50 درصد زمین های زراعی در مالکیت زمین داران غایب بود و حداقل 75 درصد از همه دهقانان صاحب زمین در طول اصلاحات ارضی کمتر از 7 هکتار زمین دریافت نمودند. این در حالی است که اگر همه این زمین ها را میان کشاورزانی که از حق نسق برخوردار می بودند به طور مساوی تقسیم می کردند، به هر یک 9/7 هکتار زمین می رسید. این رقم نزدیک به رقم 7 هکتاری است که کارشناسان کشاورزی و جامعه شناسان مسائل روستایی ایران آن را حداقل زمین لازم برای تأمین معاش یک ساله یک خانواده 5 نفری روستایی در سطحی متوسط می دانند؛ اما در عمل میانگین مساحت زمینی که زارعان به دست آوردند در حدود 4 هکتار یعنی فقط 8/0 هکتار به ازای هر نفر در خانوار بود (هوگلاند، 1392: 180-143). نابرابری در توزیع زمین به حدی بود که 5/34 درصد از زارعان کمتر از یک هکتار، 7/14 درصد بین 1 تا 3 هکتار و از آن‌سو 6/8 درصد از زارعان، بیش از 10 هکتار تا 50 هکتار زمین دریافت نمودند (خسروی، 1357: 96). این واقعیت بر زندگی زارعان، سطح تولید کشاورزی و اهداف کلی اصلاحات ارضی تأثیری جدی گذاشت و در عمل اصلاحات ارضی، قشری دهقان صاحب زمین به وجود آورد که شامل اقلیت کوچکی از کشاورزان سودجو و توده انبوهی از کشاورزان فقیر بود که قادر به تأمین معاش خود نبودند. البته بررسی نحوه توزیع درآمد میان بهره‌برداران پیش و بعد از پرداخت سهم مالکان در سال 1339 نیز به‌خوبی نشان می داد که اصلاحات ارضی پیشنهادی سال 1341 نمی توانسته است به‌خودی‌خود اثری بر الگوی توزیع درآمد میان بهره برداران داشته باشد (عظیمی، 1387: ص 358). این وضعیت به مهاجرت دائمی و یا فصلی این قشر به مراکز شهری پس از سال 1350 منجر شد، به گونه ای که در فاصله سال های 1351 تا 1345 مهاجرت روستایی 80 درصد بیشتر از دوره مشابه قبلی بود (سوداگر، 1369: 279). معضلات حاصل از اجرای ناصحیح این سیاست به حدی بود که حتی در برخی مطالعات به «افزایش اتکای ایران به مواد غذایی وارداتی به سبب نقصان در تولیدات کشاورزی» اشاره شده است (فوران، 1383: 479).

2- سیاست های موسوم به برنامه تعدیل ساختاری
سیاست های موسوم به برنامه تعدیل ساختاری¹ نیز که پس از پایان جنگ تحمیلی، در دولت سازندگی در دستور کار قرار گرفت، سرنوشتی مشابه داشت و نتوانست اهداف متصور شده را تأمین نماید؛ این برنامه ها بر اساس طراحی بانک جهانی، به طور کلی سه هدف زیر را برای حل مشکلات اقتصادی کشورهای در حال توسعه، تعقیب می نمودند:
– اصلاح کسری بودجه دولت یا ایجاد تعادل داخلی،
– اصلاح کسری موازنه پرداخت ها یا ایجاد تعادل خارجی،
– اصلاح انگیزه ها و نهادهای اقتصادی جامعه.
سیاست های برنامه تعدیل برای نیل به اهداف فوق نیز عبارت بودند از: اصلاح نظام مالیاتی، تجدیدنظر و آزادسازی قیمت کالاها و خدمات دولتی، کاهش و عقلایی کردن سوبسیدها، کاهش مخارج عمرانی غیر کارا، اصلاح ساختار مالکیت در بودجه، کاهش ارزش پول، افزایش نرخ بهره واقعی، اصلاح رژیم تجارت خارجی، آزادسازی و تعدیل قیمت ها، آزادسازی مالی، خصوصی سازی، سرمایه گذاری در نیروی انسانی، کاهش محدودیت در بازار کار و کاهش دستمزدها.
هدف مشخص دولت در اجرای سیاست های تعدیل آن بود که تا پایان برنامه اول، قیمت های تعادلی در کلیه بازارها برقرار گردد. مطابق با برنامه اول، باید هزینه های مصرفی دولت پس از یک جهش در سال 1369 نسبت به سال 1368 تا پایان برنامه اول، روندی کاملاً با ثبات را طی می نمود و نرخ رشد نقدینگی نیز بر اساس برنامه با روندی کاهنده از 8/10 درصد در سال 1368 به 5/3 درصد در سال 1372 تقلیل می یافت، اما عملکرد اقتصاد کشور در فاصله زمانی سال های 1368 تا 1372 نشان دهنده آن است که وجه مشخصه خاصی را که بیانگر توجه و اهمیت دادن به اتخاذ سیاست های ثبات اقتصادی که بتواند متضمن تحقق اهداف برنامه در بعد پولی و مالی باشد، نمی توان یافت. چرا که در طی سال های 1368 تا 1372، هزینه های مصرفی دولتی و نقدینگی به عنوان محرکه های اصلی تقاضای کل، به لحاظ نرخ رشد دارای ویژگی روند.

افزایشی توأم با نوسان بوده اند. از سوی دیگر عملکرد اقتصاد کشور طی دهه های اخیر نشان می دهد که تولید به میزان قابل توجهی به واردات کالاهای واسطه ای و سرمایه ای وابسته است و لذا وجود نوسان در واردات می تواند حرکت نوسانی در تولید ایجاد نماید؛ بررسی روند تجارت خارجی طی سال های 1368 تا 1374 حاکی از آن است که واردات برخلاف صادرات کشور که از ثبات چشم گیری برخوردار بوده، دچار نوسان بسیار زیادی بوده است (مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، 1377). طی سال های 1372 و 1373 به واسطه شناورسازی نرخ ارز، از باب حساب ذخیره تعهدات ارزی، مبلغی معادل 13 هزار میلیارد ریال بار مالی به دولت تحمیل نمود که با در نظر گرفتن ضریب تکاثر پول، موجب افزایش نقدینگی به میزان 35 هزار میلیارد ریال فقط در دو سال مزبور شد و طی یک دوره هشت ساله، حجم نقدینگی هشت برابر گردید (مؤمنی، 1386: 319) که نتیجه این روند، تورم 5/49 درصدی سال 1374 و متعاقب آن شورش های فقرا در برخی نقاط شهری بود. همچنین در حالی که کل بدهی شرکت های دولتی تا پایان سال 1367، رقمی کمتر از 103 هزار میلیارد تومان بود تا سال 1373 این رقم بالغ بر 973 میلیارد تومان شده و در سال 1375 به رقم نجومی 2300 میلیارد تومان بالغ گشت؛ یعنی در طی هشت سال، بدهی شرکت های دولتی نزدیک به 23 برابر افزایش یافت (همان: 320). در نهایت نیز در حالی که در پایان سال 1367، شاخص دخالت دولت در اقتصاد که عبارت از نسبت بودجه کل کشور به تولید ناخالص ملی است، حدود 40 درصد بود، پس از اجرای برنامه تعدیل ساختاری با شعار کاهش دخالت دولت در اقتصاد، این شاخص طی سال های 1372 به بعد به بالای 60 درصد جهش نمود (همان: 321). در ارزیابی صورت گرفته توسط نظریه پردازان تعدیل نیز به صراحت آمده است که این سیاست ها در بعد ثبات اقتصادی و خصوصی سازی توفیق ناچیزی داشته و آزادسازی قیمت ها در این فضای بی ثبات و تورمی، هزینه های هنگفتی را به جامعه تحمیل نمود و در مجموع سیاست های تعدیل به شیوه ای که به اجرا درآمد، پیامدهای زیان باری را برای کشور در پی داشته است (نیلی، 1376).

3- سیاست های خصوصی سازی مبتنی بر اصل 44 قانون اساسی
در زمینه سیاست های اصل 44 قانون اساسی نیز گزارش رسمی سازمان خصوصی سازی به خوبی گویای انحرافات بزرگ از اهداف اولیه این سیاست هاست؛ بر مبنای این گزارش، متوسط سهم بخش خصوصی واقعی از کل واگذاری های انجام شده در دوره 1380 تا 1402 حدود 10 درصد بوده و بیشترین سهم از کل واگذاری های انجام شده (حدود 86 درصد) متعلق به بخش عمومی غیردولتی شامل نهادهای نظامی، نهادهای عمومی، نهادهای انقلاب اسلامی و… بوده است که حدود 56 درصد از آن به‌صورت رد دیون و 30 درصد با خرید بلوکی از بازار سرمایه محقق شده است. چهار درصد واگذاری‌ها نیز بابت سهام عدالت بوده که در آن اگرچه مالکیت منتقل شده، اما مدیریت کماکان در اختیار دولت باقی مانده است (سازمان خصوصی سازی، 1403).
لازم به ذکر است، رد دیون، مرتبط با واگذاری های انجام شده توسط دولت به طلبکاران خود است و دولت بدین وسیله به‌جای واگذاری بنگاه ها در فرایند خصوصی سازی و کسب درآمد و پرداخت دیون، به صورت مستقیم اقدام به واگذاری بنگاه ها به طلبکاران خود می کند. نتیجه چنین فرایندی نیز ایجاد عدم اطمینان از آینده بنگاه دولتی و بروز ناکارایی شدید در اقتصاد خواهد بود، زیرا ملاحظات موردنیاز برای واگذاری بنگاه انجام نمی شود. همچنین شیوه انجام شده برای سهام عدالت منجر به افزایش کارایی و اصلاحات اقتصادی نمی شود، چرا که انتقال مدیریت و مالکیت به‌صورت همزمان اتفاق نمی افتد و انتقال این سهام بیشتر با هدف تأمین اقشار آسیب پذیر و بهبود وضعیت آنان صورت می گیرد (زنوز، 1393). لذا باید گفت اهداف اولیه سیاست های خصوصی سازی از جمله رفع انحصارهای ناکارآمد دولتی و باز کردن فضا برای فعالیت بخش خصوصی در محیط رقابتی، عملاً محقق نگردیده است.

4- سیاست های موسوم به هدفمندسازی یارانه ها
در مورد هدفمندسازی یارانه ها که از آن به عنوان طرح تحول اقتصادی نیز یاد شده است، نتایج بررسی های علمی نشان می دهد هر چند پرداخت نقدی یارانه ها توانست تا حدی آثار سوء توزیعی افزایش قیمت ها را خنثی و بخشی از کاهش قدرت خرید خانوارها را جبران کند، اما به‌تدریج آثار مثبت توزیعی پرداخت های جبرانی کمتر شده و در مقیاس های توزیع قدرت خرید که قیمت برای آن کنترل شده، نابرابری حتی اندکی افزایش یافته است (مزیکی، 1396). در زمینه میزان مصرف فرآورده های نفتی نیز نتایج به دست آمده از توابع كنش و واكنش نشان می دهد كه اگرچه مصرف نفت، بنزین و گازوئیل بر اثر تغییر قیمت این فرآورده، ابتدا به صورت كاهشی بوده اما در مدت زمان كوتاهی افزایش یافته است (همان). همچنین علی رغم اینکه هدف دولت از اجرای قانون هدفمندسازی یارانه ها، اصلاح الگوی مصرف انرژی و در نهایت كاهش حجم یارانه های نقدی بوده است، در سال 1390 میزان یارانه ای كه دولت پرداخت نموده، افزایش یافته و نیز هزینه های جاری دولت نیز رشد یافته است. همچنین، نحوه توزیع یارانه انرژی در بخش های مختلف نیز به‌شدت نامتوازن شده و نسبت توزیع یارانه های انرژی به‌جای آنكه به نفع بخش های مولد باشد به سمت استفاده مصرفی سوق یافته است (جبل عاملی و گودرزی فراهانی، 1393). نگاهی به سهم بخش های مختلف نشان می دهد كه طی سال های 1379 تا 1387 میزان یارانه انرژی پرداختی به بخش خانگی تنها 23 تا 25 درصد از كل یارانه بوده، اما بر اساس قانون بودجه سال 1390 این سهم با توجه به پرداخت یارانه نقدی به 74 درصد افزایش یافته است، جدول شماره (1).

جدول شماره (1): مقایسه سهم بخش های مختلف از یارانه انرژی (مأخذ: ترازنامه انرژی، 1390)

در فاز اول هدفمندسازی یارانه ها، سهم 30 درصدی بخش تولید از محل منابع صرفه جویی ناشی از حذف یارانه ها از سوی دولت به شکلی که در قانون ذکر گردیده بود، پرداخت نگردید. لذا بنگاه های اقتصادی در عمل با افزایش هزینه ها مواجه بودند که می بایست با افزایش قیمت محصول نهایی جبران می گردید، لیکن به دلیل اعمال سرکوب قیمتی از سوی دولت، این امر در بسیاری از بنگاه ها به وقوع نپیوست و در نتیجه بخش قابل‌توجهی از تولیدکنندگان از ادامه فعالیت بازماندند. از سوی دیگر، استقراض 5700 میلیارد تومانی دولت از بانک مرکزی جهت تأمین مالی طرح هدفمندی یارانه ها، موجب افزایش پایه پولی و رشد نقدینگی گردید که به نوبه خود به تشدید تورم منجر شد. همچنین نحوه پرداخت مستقیم یارانه ها موجب افزایش سطح مصرف گردید که با عنایت به تضعیف بخش عرضه داخلی، وابستگی به واردات جهت تأمین تقاضای داخلی را تشدید نمود (معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور، 1392).
عدم اثربخشی اصلاحات اقتصادی، کشور را با شرایطی بغرنج مواجه نموده است، به گونه ای که برخی صاحب‌نظران آن را «امتناع توسعه» خوانده اند (رنانی، 1389). در ارزیابی علل ناکامی این سیاست ها، به موارد گوناگونی از جمله كیفیت نامناسب نهادها و سیاست های اقتصادی اشاره شده است. بر پایه این استدلال  ها، چون سیاست‌های اقتصادی اتخاذ شده معطوف به حل موانع نهادی و ساختاری نبوده، منتج به نتیجه نشده است و یا اگرچه بخشی از سیاست گذاری های صورت گرفته معطوف به رفع این موانع ساختاری بوده است، اما تمهیدات اندیشیده شده، فاقد اثربخشی بوده اند (زنوز، 1393). در بررسی علل ناکامی این سیاست ها، کنکاش در نقش دولت (به مفهوم گسترده آن)، اهمیتی ویژه دارد؛ چرا که از یک‌سو، عملکرد خوب بازارها به نهادهایی منتسب است که دولت ها باید ایجاد کنند و از سوی دیگر فساد و رانت جویی دولت ها مسبب ایجاد زیان های جدی بر اقتصاد است. علت این امر را نیز باید در كاركردهای درونی دولت و كنش متقابل میان عناصر تشکیل‌دهنده آن و نیز نحوه تعامل آن با گروه های ذی نفع و ذی نفوذ موجود در جامعه جستجو كرد. ///

1. Structural Adjustment Programs