عضو هیئت‌علمی گروه پژوهش محیط‌زیست، پژوهشکده علوم محیطی دانشگاه تحصیلات تکمیلی صنعتی و فن‌آوری‌های پیشرفته
بدتر شدن کیفیت محیط‌زیست جهانی سبب افزایش نگرانی‌های عمومی در مورد مسائل محیط‌زیستی مانند نوسانات آب‌وهوا، آلودگی هوای کلان‌شهرها، کم‌آبی و خشک‌سالی، فرسایش خاک، نابودی جنگل‌ها بیابان‌زایی، انقراض تنوع زیستی، باران‌های اسیدی، آلودگی اقیانوس‌ها و دریاها و انباشت پسماندهای صنعتی شده است. یکی از چالش‌های بزرگ قرن بیست و یکم برای سیاست‌گذاران حتی در سبزترین کشورها، شناخت دقیق علل کم اثر بودن یا شکست سیاست‌های محیط‌زیستی برای رویارویی با این مشکلات است. وظایف و مسئولیت‌های دولت شامل قانون‌گذاری و رسیدگی به اجرای قوانین و مقررات، حصول اطمینان از برقرار بودن نظم، مدیریت بحران‌ها، عرضه کالاهای عمومی مانند امنیت انسانی با تأمین منابع مالی از راه‌های گوناگون ازجمله اخذ مالیات برای بهبود رفاه عمومی شهروندان است. مشروعیت و اعتبار هر دولتی به تصمیم‌ها، سیاست‌ها و عملکردش بستگی دارد.
سیاست زیست‌محیطی یا خط‌مشی زیست‌محیطی، به تعهدات در خصوص مسائل زیست‌محیطی با سازمان‌دهی قوانین، مقررات، خط‌مشی‌ها و سایر سازوکارهای سیاسی اطلاق میشود. این مسائل عموماً شامل آلودگی آب و هوا، مدیریت پسماند، مدیریت اکوسیستم، حفظ تنوع زیستی، حفاظت از منابع طبیعی، حیات‌وحش و گونه‌های در معرض خطر می‌باشد. سیاست‌های مربوط به بخش انرژی، یا تنظیم سموم ازجمله آفت‌کش‌ها و بسیاری از انواع زباله‌های صنعتی، بخشی از چالش‌های سیاست‌های زیست‌محیطی را به خود اختصاص می‌دهند. این سیاست‌ها می‌توانند با نظارت بر فعالیت‌های انسانی، از اثرات مضر آن بر محیط بیوفیزیکی و منابع طبیعی، همچنین از تغییرات محیط‌زیست و اثرات مضر آن بر زندگی انسان‌ها جلوگیری نمایند.
سیاست‌های زیست‌محیطی در تعریف دو مفهوم محیط‌زیست و سیاست را در بر می‌گیرد. محیط‌زیست به اکوسیستم‌های فیزیکی اشاره دارد، اما این تعریف شامل وجه اجتماعی یعنی کیفیت زندگی، سلامت و بعد اقتصادی یعنی مدیریت منابع و تنوع زیستی نیز میشود. سیاست را می‌توان به‌عنوان «شیوه عمل یا اصولی که توسط یک دولت، حزب، تجارت یا فرد پذیرفته پیشنهاد شده است» تعریف کرد. بنابراین، سیاست زیست‌محیطی گرایش به تمرکز بر مشکلات ناشی از تأثیر انسان بر محیط‌زیست دارد که با توجه به تأثیر آن بر اصول و قوانین یک محیط‌زیست سالم برای جامعه بشری بسیار مهم است. چنین ارزش‌های انسانی اغلب به‌عنوان سلامت خوب یا محیط «تمیز و سبز» شناخته می‌شوند و در عمل، تحلیل‌گران طیف وسیعی از انواع اطلاعات را برای فرایند تصمیم‌گیری عمومی جهت بهبود و سلامت محیط‌زیست فراهم می‌کنند.
در سیاست‌های توسعه در تمام سطوح خرد و کلان باید پایداری در نظر گرفته شود، اما اجماعی در مورد تعریف این مفهوم وجود ندارد. ویژگی مهم جامعه پایدار، توجه به رفاه بشری است و سیاست‌گذاران باید فراتر از پاسخگویی به نیازهای نسل امروزی تلاش کنند تا در توانایی نسل‌های آینده برای تأمین نیازهایشان اختلالی ایجاد نشود.
طبق یکی از مهم‌ترین شاخص‌های محیط‌زیست بین‌المللی که در حال حاضر به‌صورت گسترده ملا‌ک مقایسه کشورها بوده و در خصوص حفاظت از محیط‌زیست به‌صورت سالا‌نه منتشر میشود، «شاخص عملکرد محیط‌زیست» است که توسط دانشگاه ییل و دانشگاه کلمبیا و با همکاری مجمع جهانی اقتصاد منتشر میشود. بررسی دو گزارش اخیر شاخص عملکرد محیط‌زیست دانشگاه ییل که در سال 2014 و 2016 منتشرشده‌اند، نشان از آن دارد که کشورهای خاورمیانه با نوسانات متعددی در این زمینه مواجه بوده و رتبه آن‌ها در شاخص عملکرد محیط‌زیست در این دو دوره تفاوت‌های فاحشی دارد. به‌عنوان نمونه ایران که در سال 2014 موفق به کسب رتبه 83 در بین 178 کشور شده بود، در گزارش سال 2016 از لحاظ عملکرد زیست‌محیطی به رتبه 105 از مجموع 180 کشور نزول کرده است. قابل ذکر است، دیگر قدرت‌های منطقه‌ای خاورمیانه مانند عربستان و تركیه نیز وضعیت بهتری نسبت به ایران ندارند. مشاهده چنین نوسانات شدیدی در رتبه و جایگاه زیست‌محیطی کشورهای خاورمیانه سبب طرح این سؤال گردید که دلایل عدم ثبات و نزول رتبه زیست‌محیطی کشورهای خاورمیانه در این دو دوره چه بوده است؟ و در پاسخ این فرضیه مطرح گردیده است که «ضعف فرهنگ محیط‌زیست و ناکارآمدی ساختارهای سیاسی و مدیریتی در کشورهای خاورمیانه، سبب نزول و ناپایداری وضعیت کشورهای خاورمیانه در حوزه محیط‌زیست گردیده است.»
در ایران سیاست‌های محیط زیستی بعد از انقلاب اسلامی و تا دهه 80 شمسی به دلیل مشكلات و بحران‌های بعد از جنگ تحمیلی و تمركز دولت بر بازسازی و توسعه طرح‌های عمرانی دچار بی‌توجهی شد. هرچند اقدامات مؤثری از سال 1380 به بعد به‌منظور بهبود وضعیت محیط‌زیست و احیای عملكرد سازمان حفاظت محیط‌زیست صورت گرفت ولی همچنان شكاف عظیمی بین وضع موجود و وضع مطلوب در محیط‌زیست كشور مشاهده میشود كه عمده‌ترین دلیل آن را می‌توان ضعف در قانون‌گذاری و اشتباهات متعدد در سیاست‌گذاری‌های مرتبط با محیط‌زیست كشور دانست. در ادامه مهم‌ترین چالش‌های سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری محیط‌زیست كشور به‌صورت خلاصه ارائه شده است:
1.مشخص نبودن اولویت موضوعات در منافع ملی
یكی از ایراداتی كه در فرایند سیاست‌گذاری محیط‌زیست در كشور باعث ایجاد سردرگمی شده است، مشخص نبودن اولویت محیط‌زیست نسبت به سایر مسائل است. به موجب این سردرگمی و عدم شفافیت، تنوع در تصمیم‌گیری‌ها، دخالت منافع شخصی و سازمانی، عدم امكان نهادها و سازمان‌های حفاظت محیط‌زیست در بسیاری از تصمیم‌گیری‌های استانی و ملی و همچنین امكان توجیه بسیاری از اقدامات متضاد با رویكردهای محیط‌زیست كشور اتفاق میافتد. به عنوان مثال در حوزه مدیریت منابع آبی كشور، مشخص نیست كه توسعه صنایع چه اولویتی نسبت به حفظ محیط‌زیست در مناطق مختلف كشور دارند كه به موجب آن بازی‌گردان‌های بسیاری با منافع متفاوت و در برخی موارد متضاد با حفظ محیط‌زیست موجب اثرگذاری و انحراف در سیاست‌گذاری‌های منطقه‌ای و ملی می‌شوند.
2. فقدان فرهنگ حمایت از محیط‌زیست
بدون تردید مدیریت ارشد كشور تا حدی از چالش‌های حاد زیست‌محیطی آگاه هستند؛ ولی مسائل و مشکلات داخلی متعدد، قابلیت آن‌ها را برای واکنش در برابر چالش‌ها و خطرات زیست‌محیطی کاهش می‌دهد. در چنین شرایطی اکثریت جامعه و همچنین بسیاری از سیاست‌گذاران ارشد، حفظ محیط‌زیست را مسئله‌ای تجملی و زائد تلقی می‌کنند و حاضر به برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری‌های لازم برای جلوگیری از گسترش فجایع زیست‌محیطی نیستند. همچنین، برخی از وزارتخانه‌های كشور خصوصاً وزارت نیرو اصولاً هدفی به نام حفظ محیط‌زیست در دستور کار ندارند و صرفاً با نظارت‌ها و مجوزهای سازمان حفاظت محیط‌زیست فعالیت‌های خود را محدود می‌کنند كه در نهایت این تضاد منافع به سود محیط‌زیست كشور نیست.
3. شخصیت محور بودن مدیریت محیط‌زیست
شرط موفقیت در اعمال مدیریت استراتژیک زیست‌محیطی، به کارگیری یا استفاده از ابزاری است که موفقیت آن را تضمین کند؛ به عبارت دیگر در هر حوزه داشتن پشتوانه حقوقی و قانونی، از ضروریات امر است. این در حالی است که در کشور ایران به دلیل فقدان ساختارهای حقوقی و قانونی تثبیت شده، ما با نوعی گم‌گشتگی و سرگشتگی روبه‌رو هستیم؛ یعنی جایگاه مدیریت محیط‌زیست در مدیریت کلان کشورهای این منطقه در دوره‌های مختلف دچار فراز و فرود میشود. بر این اساس مدیریت زیست‌محیطی بر مبنای کارکرد سازمانی تعریف نشده، بلکه بر مبنای عملکرد فردی با قرائت‌های متعدد از مدیریت محیط‌زیست شکل گرفته است. در نتیجه چندگانگی دیدگاه‌ها و برخی ملاحظات سبب میشود که فرد مدیر در درون ساختار و سیستم قرار نگرفته و در عوض سیستم را در اختیار خود قرار دهد و بر مبنای استنباط خود از مدیریت محیط‌زیست، رابطه‌هایش را تنظیم کند؛ به عنوان مثال، تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری مدیریت آلودگی هوای کلان‌شهر تهران به عهده بیش از 11 سازمان دولتی است كه این تعدد بازیگران كاهش سرعت و دقت و عدم پاسخگویی و مسئولیت‌پذیری مناسب را در این موضوع به دنبال داشته و در نهایت مشكل آلودگی هوای تهران را به بحران تبدیل كرده است.
4. ضعف یا فقدان نهادهای مدنی زیست‌محیطی در ایران
امروزه حفاظت از محیط‌زیست، متّکی بر بازیگران نوظهوری است که نقش و اختیار مطلق و انحصاری دولت‌ها برای بازیگری در عرصۀ بین‌المللی را موردتردید و تزلزل قرار داده‌اند. بروز مشکلات ناشی از کرۀ زمین، بحث تغییر اقلیم، گازهای گلخانه‌ای، مهاجران و پناه‌جویان زیست‌محیطی به علت بیابانی شدن، به خطر افتادن تنوع زیستی، گرم شدن کرۀ زمین و پایین رفتن سرزمین‌ها و جزایر پست و مهاجرت مردم از جمله مسائل نوظهوری هستند که آحاد افراد جامعه جهانی و نه فقط دولت‌ها را نگران و نسبت به مسئله محیط‌زیست حساس ساخته‌اند. در نتیجه اتفاقات جدیدی که در حوزۀ محیط‌زیست میافتد، ضرورت نگاه جدید به امنیت محیط‌زیست را مطرح می‌کند و منافع عمومی بشر، حفاظت از محیط‌زیست را امری ضروری و انکارناپذیر ساخته است؛ بنابراین افزایش نقش نهادهای مردمی و مردم‌نهاد و اشخاص خصوصی در حفظ و حمایت از محیط‌زیست، امروزه به مسئله‌ای پذیرفته شده در عرصه بین‌المللی خصوصاً در بین کشورهای توسعه یافته تبدیل شده است. نبود NGO های فعال و اثرگذاری در سطح ملی در موضوعات محیط زیستی از مهم‌ترین مثال‌های این ضعف است.
5. نفت و یارانه انرژی
یارانه انرژی در بیش از دو سوم کشورهای منطقه خاورمیانه بیش از 5 درصد تولید ناخالص داخلی است. در ایران یارانه انرژی بیش از 13 درصد تولید ناخالص داخلی است. بررسی تفاوت هزینه کرد دولت‌های خاورمیانه در آموزش با میزان پرداختی یارانه انرژی، ابعاد دیگری از هزینه‌های پنهان پرداخت بالای یارانه انرژی در این منطقه را به تصویر می‌کشد. تفاوت این هزینه کرد در کشورهای عربستان سعودی و ایران بیشترین مقدار است. این میزان بالای یارانه انرژی تبعات مهمی در منطقه به دنبال داشته است که کاهش کارایی انرژی، افزایش مصرف انرژی، افزایش انتشار گاز دی‌اکسید کربن ازجمله این تأثیرات است. طبق گزارش برنامه توسعه سازمان ملل متحد در سه دهه گذشته، نسبت مصرف انرژی به درآمد ملی (شاخص کارایی انرژی) در تمام نقاط جهان به‌جز خاورمیانه و شمال آفریقا کاهش یافته است. لازم به ذکر است، یکی از تأثیرات مخرب کارایی پایین انرژی، افزایش آلودگی‌های محیط زیستی است. در نتیجه تغییرات سیاسی و قانون‌گذاری‌های مناسب در این حوزه ارتباط مستقیمی با چالش‌های محیط زیستی در كشور ایران دارد و تاکنون به دلایل مختلف به تعویق افتاده است. حجم بالای اثرات محیط زیستی و آلاینده‌ای انتشار یافته در این حوزه به‌قدری زیاد است كه اهمیت زمان در تغییرات را دو چندان می‌کند.
6. فقدان داده‌های كارشناسی علمی و دقیق
از دیگر مشكلات در خصوص برخی قانون‌گذاری‌های مناسب و كارآمد در كشور، عدم وجود داده‌ها و تجزیه و تحلیل‌های كارشناسی بر پایه علمی است، به عنوان مثال، مجوزهای ارزیابی اثرات محیط زیستی (EIA ) كه تنها مجوز صادره از طرف سازمان حفاظت از محیط‌زیست كشور در طرح‌های توسعه است بر اساس روش‌های ارزیابی قدیمی مربوط به دهه 1970 میلادی مطالعه می‌شوند كه تقریباً از سال 2006 میلادی بسیاری از آن‌ها منسوخ شده و روش‌های علمی جدید و كارآمدی مانند ارزیابی چرخه حیات ( LCA) جایگزین آن‌ها شده است. پیرو این تغییرات در روش‌های مطالعه و ارزیابی بسیاری از قوانین و سیاست‌گذاری‌های مرتبط نیز تغییر كرده است كه متأسفانه تاکنون هر دو مورد در ایران مورد غفلت قرار گرفته است. قابل ذکر است، دروس تخصصی دانشگاهی در خصوص روش‌های نوین ارزیابی اثرات محیط زیستی و سیاست‌گذاری محیط‌زیست در دانشگاه‌های كشورهای توسعه‌یافته و به عنوان موضوعات میان‌رشته‌ای در حال تدریس و ایجاد دیدگاه‌های تخصصی در نسل آینده تحصیل‌کرده جامعه می‌باشند.
7. عدم وجود دستگاه تنظیم و نگارش تخصصی لایحه‌های قانونی بر اساس منافع ملی
در انتها می‌توان عدم وجود دستگاه تنظیم و نگارش تخصصی لایحه‌های قانونی بر اساس منافع ملی را مهم‌ترین و اثرگذارترین چالش قانون‌گذاری و سیاست‌گذاری در ایران نامید. معمولاً تنظیم لوایح قانونی به كمك سازمان‌های ذینفع انجام میشود كه تضاد منافع و عدم در نظر گرفتن منافع ملی كشور و ارجحیت دادن نیازها و اهداف سازمانی از مهم‌ترین مشكلات وضع موجود كشور در تنظیم لوایح قانونی است. در صورتی که در بسیاری از كشورهای توسعه‌یافته سازمانی متخصص و مجزا و غیر وابسته به نهادهای اجرایی كشور و زیرمجموعه قوه مقننه وجود دارد كه لوایح تخصصی را با نظر كارشناسان حقوقی، سیاسی، تخصصی و … تنظیم می‌کند، در عین حال با رعایت منافع ملی كشور و جلوگیری از اثرگذاری نهادهای ذینفع بر اعمال نفوذ بر لوایح به تنظیم و نگارش لوایح كارآمد و اصولی می‌پردازد. این امر موجب میشود تا قوانین، سیاست‌ها و لوایح از ضمانت اجرای بیشتری برخوردار باشند و تضاد منافع سازمان‌های مرتبط با لایحه بر منافع ملی كشور اثر نگذارد.
شكی نیست اصلاح فرآیند سیاست‌گذاری و به‌تبع آن فرایند قانون‌گذاری در محیط‌زیست كشور می‌تواند به بهبود وضعیت محیط‌زیست كشور كمك شایانی كند. در این رابطه عوامل مختلفی دخیل هستند كه هفت مورد از مهم‌ترین آن‌ها در این مقاله موردبررسی قرار گرفته است و طبق بررسی به عمل آمده كارآمد كردن فرآیند سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری محیط‌زیست كشور نیاز به اصلاحات بنیادی و بزرگ در ساختار هر سه قوه اجرایی، مقننه و قضایی كشور دارد. امید است تا با تمركز قوای سه‌گانه بر بهبود چالش‌های پیش رو در سیاست‌گذاری محیط زیستی كشور شاهد بهبود وضعیت كیفیت در این موضوع باشیم و بتوان كلیه منابع و آب و خاک این كشور را به بهترین حالت ممكن برای نسل‌های بعدی در كنار توسعه كشور و حفظ منافع ملی درازمدت استفاده و محافظت نمود.
تمام حقوق این وب سایت متعلق به انتشارات اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی کرمان است.
طراحی و توسعه: شرکت فناوری اطلاعات رایان سپهر ماهان
