امین غفارینژاد
دانشجوی دکتری مدیریت دولتی و کارشناس سازمان صنعت، معدن و تجارت استان کرمان
در کشورهایی که بر اساس نظام انتخاباتی نسبت به تعیین قوای حاکمه خود اقدام میکنند، قدرت سیاسی آن ها بر این اساس دچار تغییر شده و به تغییر دولت منجر میشود. دولت جدید نیز نسبت به تغییر و اصلاح در دستگاههای زیرمجموعه خود اقدام مینماید تا بتواند منویات خود را به ره آوردهای واقعی تبدیل نماید. بر این اساس تغییر مدیران و کارشناسان ارشد دولتی نیز نتیجه فرایند تغییرات قدرت سیاسی میباشد. در تمامی دولتها تا حدودی دخالت سیاست در اداره دولت و مدیریت دولتی وجود دارد. سیاست زدگی دولتی تنها مختص کشورهای جهان سوم نیست بلکه در کشورهای توسعهیافته نیز وجود دارد ولی تفاوت در اهداف سیاست زدگی، نوع نگاه به این پدیده در کشورهای دموکراتیک را متفاوت ساخته است. سیاست زدگی تعاریف مختلفی دارد. سیاست زدگی به معنای «جایگزینی معیار سیاسی به جای معیار شایستگی در انتخاب، حفظ، ارتقا، تشویق و تنبیه اعضا و کارکنان در بخش دولتی» است. در کنار واژه سیاست زدگی، برخی پژوهشگران به مفهوم سیاست زدگی بروکراسی اشاره کردهاند. سیاست زدگی بروکراسی به معنای دخالت سیاست در امر اداره است که شاید یکی از نمودهای آن توجه بیشتر کارکنان بخشهای دولتی نسبت به قبل به سیاست باشد و یا اینکه آنها باید بهگونهای انتخاب شوند که به تحقق اهداف سیاسی خدمت کنند.
تأملی بر تعاریف سیاست زدگی
1- تقریباً تمامی سازمانهای دولتی در سطوح کارشناسی و مدیریتی، سیاست زدگی را تا حدودی مقبول میدانند. این پدیده در کشورهایی نظیر آمریکا، آلمان، دانمارک، فرانسه، بریتانیا و یونان تحت تأثیر نهضت مدیریت دولتی جدید دچار تغییر و تحول مدیریتی شده است. اصولاً برخلاف بروکراسیهای تخصصی که ورود سیاسیون در آنها توجیهبردار نیست، اکثر روسای بروکرات سیاسی هستند.
2- وظایف برخی از ادارات دولتی سیاسی است و تمایز بین وظایف سیاسی و امور تخصصی ممکن نیست. فصل هشتم قانون مدیرت خدمات کشوری (مواد 54 و 71) بین مشاغل اداری و سیاسی تمایز قائل میشود و دولت را مکلف میکند در انتخاب و انتصاب افراد به پستهای مدیریتی حرفهای، شرایط لازم را تعیین نماید. لیکن تاکنون شاخصهای مربوطه تعیین نشده است.
3- در برخی مواقع سیاست زده کردن بروکراسی ها خود نمودی از سیاستزدایی سازمانی میباشد. در شروع کار دولت جدید، پاکسازی سازمانی از طرفداران حزب مخالف که به صورت حزبی، قومی، عشیرهای، فامیلی و خانوادگی بر سرکار آمده اند، شایستهسالاری است یا سیاست زدگی بروکراسی.
راه ها و شیوه های سیاست زدگی – علت پدید آمدن سیاست زدگی
تنها به کارگیری افراد سیاسی در دستگاههای دولتی منجر به سیاست زدگی بروکراسی نمیشود، بلکه روش های زیادی وجود دارد که از طریق آن ها این پدیده محقق میشود. سیاست زدگی معمولاً در مورد کارکنان بخشهای دولتی مصداق پیدا میکند؛ در حقیقت آن ها هستند که از طریق رفتارهای سیاسی خود به سیاست زدگی بروکراسی دچار میشوند. یکی از مهمترین راهها برای تغییر رفتار کارکنان وجود یک مدیر سیاسی است که از طریق نفوذ بر ایدئولوژی های افراد تغییرات رفتاری آنها را موجب شود. همچنین زور، اجبار و فشار اهرم دیگری است که چندان مثبت به نظر نمیرسد. تغییر در نگرشها و فرهنگ بخش خدمات عمومی شاید استراتژی دیگری برای سیاست زده کردن باشد.
راه دیگر، به کار بردن افراد سیاسی در پستها و مقام های ارشد سازمان است. مهمترین دلیل که سیاسیون به دنبال سیاست زده کردن بخش خدمات عمومی هستند، تغییر خطمشی می باشد. در طول تاریخ سیاستمداران همواره به دنبال کنترل امور اداره حکومت بوده اند و از ابزارهای مختلف برای این منظور استفاده کرده اند و به دنبال ایجاد پستهای سیاسی در سازمانهای اداری و اجرایی بوده اند تا از این طریق نفوذ و کنترل خود را افزایش دهند.
در کشورهایی که چرخش قدرت وجود دارد و احزاب سیاسی با شرکت در مبارزات انتخاباتی، انتخاب رئیس دولت یا نمایندگان مجلس، سکان قدرت اجرایی یا تقنینی را در دست میگیرند، در دورههای مشخص چهار یا پنجساله، دستگاه اجرایی یا قانون گذاری آنها دچار تحول میشوند. رئیسجمهور یا نخستوزیر جدید بر سر کار میآید. نمایندگان جدیدی وارد مجلس میشوند، بیتردید بروکراسی که ستون فقرات هر دولتی است نیز دچار تغییر و تحول میشود. در رویکرد سیاسی به بروکراسی، حزب جدید تلاش میکند تمام پستهای کلیدی و گاه غیرکلیدی را به دست هواداران بروکراسی خود بسپارد تا بتواند (در کشورهای دموکراتیک) خطی مشی های عمومی را کنترل کند یا به عنوان پاداشی تشویقی به هواداران جزئی یا بوروکراتیک از آنها تقدیر به عمل آورد.
به طور کلی رویکرد سیاسی به مدیریت در بخش دولتی، مدعی این باور است که منویات دولت جدید از طریق هواداران حزبی یا بروکراتیک همان دولت محقق میشود، گاه دولت جدید در کنار تغییر و تحولات مدیریتی در ایجاد، ادغام، تفکیک و انحلال سازمانها تلاش میکند و یا سازمانهایی را از نو طراحی مینماید. برخی دولتها با تغییر و تحول در قوانین و مقررات تلاش میکنند تا دکترین سیاسی خود را در تار و پود بخشهای مختلف جامعه (اقتصادی، اجتماعی، سیاسی، فرهنگی، مورد خارجه و…) ساری و جاری سازند
سیاست زدگی در کشورهای توسعهیافته
سیاست زدگی بروکراسی نه پدیدهای غیرمنتظره و نه پدیده ای عادی است و بسیاری از نظامهای سیاسی جهان با آن مواجه هستند. کشورهای دارای دموکراسی پیشرفته که از مدیریت دولتی جدید نیز بهره میبرند، سطح بالایی از سیاست زدگی را تجربه میکنند. یکی از استراتژیهای کلیدی دولتها در سراسر دنیا سیاست زدگی بروکراسی از طریق تزریق منصوبان سیاسی و منصوبان وفادار حزبی – دولتی به درون مدیریت دولتی است. این استراتژی به اشکال گوناگون و در دامنه ای از شدت و ضعف در بسیاری از کشورها از جمله کشورهای پیشرفته و به ظاهر دموکراتیک فعلی نیز استفاده میشود.
در برخی جوامع قانون وجود دارد، ولی عمل اجتماعی بر محور آنها استوار نیست و قانونگریزی به نوعی تبدیل به هنجار شده است و حتی در خود قوانین راه گریزهای مختلفی وجود دارد و حاکمیت اشخاص و نه قانون غالب است و سیستمها قائم به شخص هستند نه قائم به قوانین سیستمی خاص خود. در این جوامع مدیران تلاش میکنند تا با برقراری ارتباط با منتقدان و اثرگذاران کلیدی محیطی، محیط خود را در حوزههای مختلف مدیریت کنند و با عضویت افراد سیاسی مؤثر در محفلی (کمیته، شورا، کمیسیون، مجمع و…) در سازمان تلاش میکنند در ازای عضویت آنها، نوعی جهیزیه به سازمان بیاورند تا هر جا از محیط سازمان که خواستگاه تهدید بقای سازمان است یکی از بازیگران را به آن حوزه متلاطم تحمیل کنند تا بحران محیطی را خاموش کنند و گاهی اوقات از طریق این چنین افرادی «جهیزیههای سیاسی» را از جمله دریافت وامهای دولتی یا بودجه دولتی، زمین و امکانات دولتی، پیوند دادن سازمان خود با مراکز قدرت، بخشودگی یا بدهی مالیاتی، خریدوفروش خطمشیهای عمومی دست پیدا کنند. سیاست زدگی بروکراسی در کشورهای توسعهیافته متفاوت است، مثلاً در آلمان چیزی به نام جدایی سیاست از اداره وجود ندارد و رفتارها اساساً سیاسی هستند به این ترتیب سیاست زدگی پدیده ای معمول و متداول است و منفی تلقی نمیشود. در یونان سیاست زدگی از طریق ایجاد پستهای سازمانی جدید، تغییر و تعدیل ساختارهای اداری و تغییر رفتارهای کارکنان انجام میگیرد. در آمریکا نفوذ سیاست در اداره به صورت شفاف نبوده و از طریق مشاورههای سیاسی صورت میگیرد تا پستهای سیاسی.
سیاست زدگی در ایران
با روی کار آمدن دولت جدید پس از انتخابات ریاست جمهوری، انتصاب روسای جدید سازمانهای تحت نظارت رئیسجمهور، وزرا و معاونین جدید انجام میگردد، وزیر کشور تمامی استانداران جدید را با نظر هیئت دولت منصوب میکند. معاونین وزیر، مدیران کل وزارتی جدید را منصوب میکنند و سازمانهای تابعه هر وزارت نیز دچار چنین تحولی خواهد شد. فرمانداران و بخشداران جدید نیز منصوب خواهند شد. چون دولت جدید مدعی دکترین جدید است در نتیجه نیروهای مدیریتی معتقد به دکترین دولت را در پستهای کلیدی منصوب میکند. در حالت افراطی مدیران نیز رؤسای واحدهای ادارات و دوایر را تغییر میدهند. مدیران همچنین کارشناسان و گاهی منشی ها و کارکنان را نیز جابجا میکنند. اشغال پست تحول در علوم انسانی توسط متخصص انگلشناسی، اشغال پست تشکیلات و روشها توسط متخصص فسیلشناسی و … همگی نشان از به سخره گرفتن «کار راهه مدیریتی» دارند تا وادی حرفهای و تخصصی، عضویت در ستاد انتخاباتی به منزله شرط تصدی است، شرافت حرفه ای بروکراسی را خدشه دار میسازد. سیاستمداران برای نفوذ در بروکراسی و کنترل آن، ابزارهای گوناگونی در اختیار دارند مهمترین آنها عبارت است از: «رویههای اداری»، «کنترل بودجههای نظارت» و «تصویب برنامههای راهبردی دولتی». یکی از سازوکارهای متداول سیاست زدگی بروکراسی در قالب انتصابات سیاسی درون سازمانهای دولتی محقق میشود. بر این اساس هر چه میزان انتصابات سیاسی درونسازمانی بیشتر شود بر گستره نفوذ سیاسیون و نیز سیاست زدگی سازمان افزوده خواهد شد
پیامدهای سیاست زدگی افراطی
1- شیوع استفاده از انعام مدیریتی: امتیازاتی وجود دارد که مدیران سیاسی بروکراسی به همحزبیهای درون بروکراسی یا وفاداران بروکراتیک خود در بروکراسی اعطا میکنند. مبالغی تحت عنوان اضافهکار، وامهای مسکن، خرید خودرو، ازدواج، اعزام به سفرهای خارج از جمله انعامهای مدیریتی است که در سازمانهای دولتی رایج است.
2- شیوع چاپلوسی: وقتی ملاک خوبی یا شایستگی از دریچه عینک مدیر سیاسی باز تعریف میشود و تنها معیار بزرگی سازمانی و حرفهای افراد در سازمان تبعیت پذیری بیچونوچرا از مافوق سیاسی – مدیریتی است و تنها راه پیشرفت توصل به «کرنش گری سازمانی» و «تعظیم مدیریتی» است از این رو سیاست زدگی در سازمانها نوعی فرهنگ چاپلوسی را تبلیغ میکند.
3- تزریق کینهجویی: ترویج کینه جویی در روابط بین کارکنان دچار نوعی «عمل تقابلی» میشود؛ یعنی کینهجویی به حالت ذهنی و روحی اشاره دارد که در آن حالت، افراد تلاش میکنند در برابر هر نوع برخورد منفی عمدی یا سهوی طرف مقابل، جبران یا مقابله به مثل نمایند. هر نوع نقد (منصفانه و غیرمنصفانه) عواقبی دارد. لذا دو نوع کینه در روابط هیئت حاکمه جدید سازمانی (بر اثر تحولات سیاسی) و بدنه سازمان شکل میگیرد: الف) – کینه حزبی و سیاسی ب)- کینهجویی سازمانی
4- ارج نهادن مضاعف نوآوری (به هر بهایی): وقتی رقابتهای حزبی و سیاسی چتر خود را بر اعضاء و جوارح سازمان میگستراند. هر مدیری برای «بزرگ جلوه دادن مدیریت» خود از یکسو و برجسته کردن «عملکرد باندی و قومی» از سوی دیگر تلاش میکند تحولاتی در وب ساختاری، فرایندی، رفتاری و… سازمان ایجاد کند و از این طریق «نوآوریهایی» را در بطن و تصویر سازمان حک کند که به عنوان «یادگاری مدیریتی» آن مدیر در تاریخچه و حافظه مدیریتی آن سازمان، حداقل برای مدتی بماند.
5- آشناسازی، خانواده محوری، باندگرایی و فامیل دوستی سازمانی: یکی از پیامدهای ناصواب سیاست زدگی بروکراسی تزریق آشنایان، افراد خانواده، افراد باندی، حزبی، نژادی، قومی و همینطور اعضای فامیلی به درون ارکان کلیدی و غیرکلیدی سازمانی است. وقتی چنین افرادی بر مسند مدیریت سازمان مینشیند تلاش میکنند مسند قدرت را با سازوکارهایی حفظ کنند. برای تحقق این هدف باید عملکرد خود را افزایش دهند که یکی از راههای تحقق این هدف تزئینی بروکراسی است که سازوکار کنترلی گماشتن افرادی مطمئن در پستهای کلیدی است.
6- قوانین حزبی: یکی دیگر از پیامدهای منفی سیاست زدگی بروکراسی وضع قوانین و مقرراتی است که دستگاه حاکم تلاش میکند متناسب با هم پیمانان و دوستداران حزبی و مدیریتی شان باشد؛ در چنین شرایطی هدف ارضای نیازهای اقوام آشنایان و فرزندان است تا طبقه شهروندان.
7- رواج سکوت سازمانی: بسیاری از کارکنان ترجیح میدهند با توجه به اشراف بر مسائل کلیدی و سیاهچالههای سازمانی و راه برونرفت از مخمصه عملکردی به جای اظهارنظر سکوت اختیار کنند تا منجر به کینهجویی مافوق نشود.
راهکارهای مقابله با سیاست زدگی
یکی از مواردی که باعث کاهش سیاست زدگی (دخالت سیاست و سیاست مداران) میشود بهکارگیری ارزشها، اصول و شیوههای مدیریت بخش خصوصی یا به عبارت دیگر مدیریت دولتی جدید است. باید به کار راهه شغلی کارکنان به خصوص در سازمانهای حرفهای دست نزد و چنین سازمانهایی را در معرض بادها و طوفانهای سیاسی قرار نداد. باید مدیریت دولتی به عنوان حرفه توسط سیاستمداران پذیرفته شود و از ورود نااهلان مدیریتی به این حوزه کلیدی ممانعت کرد. در این راستا دو راهبرد مهم بایستی اجرا شود؛ تأسیس دانشکدههای مدیریت دولتی و پرورش مدیران و کارکنان متعلق به ارزشهای اسلامی و حرفه ای و دیگری بازنگری قوانین و تدوین قوانین جدید و مسدود کردن منفذ فساد در کلیه سازمانهای دولتی.
همچنین یکی از مهمترین کارها این است که به سیاستگذاران توصیه شود که با توجه به قانون مدیریت خدمات کشوری که به تمایز میان این دو نوع مشاغل میپردازد، دولت را مکلف کنند تا تجزیه و تحلیل مشاغل را بر مبنای این شاخصها انجام دهد و بر این اساس، مشاغل اداری را از سیاسی متمایز کند و سپس همانگونه که مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی پیشنهاد داده است ضمانت های قانونی لازم را برای ثبات مدیریتی در مشاغل اداری فراهم آورند.
نتیجهگیری
از رهگذر آنچه گذشت میتوان نتیجه گرفت که سیاست زدگی بروکراسی به معنای دخالت سیاست در اداره (بروکراسی) پدیدهای است که در کشورهای مختلف و نیز در ایران به طرق گوناگون بروز میکند. در برخی از کشورها از جمله کشورهای صنعتی و توسعهیافته، این پدیده به عنوان یک واقعیت پذیرفته شده است و جزیی جداییناپذیر در اداره امور کشور به شمار میرود. پدیده سیاست زدگی در کشورهای توسعهیافته نهتنها به عنوان یک چالش منفی به شمار نمیآید، بلکه امری کاملاً پذیرفته شده و مثبت به شمار میآید. در مقابل در کشورهای در حال توسعه سیاست و اداره هرکدام به دنبال کسب منافع برای خود هستند، لذا در این کشورها مفهوم سیاست زدگی بروکراسی به عنوان یک چالش منفی باعث درگیری و تنش بیشتر در اداره امور کشور میشود. ورود منصوبان سیاسی به سازمانها در این کشورها بسیار مخرب بوده و عملکرد سازمانها را کاهش میدهد. در ایران نیز پدیده سیاست زدگی با انجام انتخابات مردمی و تغییر رئیسجمهور و نمایندگان مجلس رواج دارد، به نحوی که با تغییر رئیس قوه مجریه اکثریت پستهایی کلیدی از جمله استانداران، مدیران کل، فرمانداران، مدیران و کارشناسان کلیه واحدهای اداری و دوایر تغییر میکنند. بههرحال نکته مهم پیامدهای منفی سیاست زدگی بروکراسی است که در سطح گسترده در سازمانهای سیاست زده به وقوع میپیوندد و گاهی با حیفومیل بیتالمال و در قالبهای متفاوت از جمله جهیزیه سیاسی منجر به ورود منصوبان سیاسی به سازمانها و دوایر دولتی گردیده و با ترویج انعام مدیریتی، شیوع چاپلوسی، تزریق کینهجویی، کینه حزبی و سیاسی، کینهجویی سازمانی، باندگرایی در سازمانهای سیاست زده، شایستهسالاری و قانونگرایی را در اداره امور کشور کمرنگ میکند.
منابع
-داناییفرد، حسن، (۱۳۹۷) مجله مطالعات مدیریت دولتی ایران، پاییز ۱۳۹۷، شماره ۱، ص ص ۳۳-۱۵
– صادقی، محمدرضا، داناییفرد، حسن، مصطفیزاده، معصومه، (۱۳۹۶)، فصلنامه پژوهشهای راهبردی سیاست، سال ششم شماره ۲۲، پاییز ۱۳۹۶ شماره پیاپی ۵۲