دکتر سعید کریمی‌نسب
عضو هیئت علمی گروه مهندسی معدن دانشگاه شهید باهنر کرمان
در این نوشتار به بررسی تعارضات اسناد بالادستی کشور با قوانینی که به معادن مربوط است پرداخته می‌شود؛ اما این بررسی، زمانی معنادار خواهد بود که به اسناد بالادستی شامل: اصول 45 و 50 قانون اساسی جمهوری اسلامی، سند چشم‌انداز توسعه ایران 1404، سیاست‌های اجرایی دوره چشم‌انداز ایران 1404، سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران، قوانین عادی، آیین‌نامه‌ها، مصوبات هیئت‌وزیران، قانون برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران توجه شود. از آنجا که این بررسی به علت تنوع و تکثر قوانین و همچنین مفاهیم مختلف عبارات حقوقی و حتی فقهی از پیچیدگی‌های خاصی برخوردار است که نه در بضاعت علمی این حقیر است و نه در حوصله مخاطبین این نشریه بنابراین به‌صورت موجز به مسائل ریشه‌ای این تعارضات نگاهی گذرا می‌شود. امید است صاحب‌نظران حقوقی به این مسائل ورود نمایند و ابهامات و مشکلات مترتب بر اجرای این قوانین را شفاف‌سازی نمایند. اگر قانون‌گذاران اهداف و سیاست‌های کلان و شرایط و اولویت‌های کلان کشور را به‌درستی نشناسند، در ریل‌گذاری مسیر کشور از طریق قانون‌گذاری موفق عمل نخواهند کرد. موارد متعددی که در این نوشتار اشاره خواهد شد، متأسفانه گویای آن است که اسناد بالادستی در روند قانون‌گذاری و ترادف و تباین آن با سیاست‌های کلان، مورد توجه قرار نگرفته است. یکی از چالش‌های مهم معادن، موضوع پیامدهای مترتب بر محیط‌زیست است. با وجود اصول 45 و 50 قانون اساسی و الزامات زیست‌محیطی مطرح شده در آن‌ها، بخش‌های مختلف شامل وزارت صنعت، معدن و تجارت، سازمان جنگل‌ها و مراتع، وزارت نیرو و …، به فعالیت‌های مخالف این اصول می‌پردازند و در بعضی مواقع نیز بخشی نگری در تصویب و تفسیر قوانین باعث به وجود آمدن تعارض و تداخل امور محوله در این سازمان‌ها شده است. این نوشتار نشان می‌دهد که عدم جامع‌نگری در حوزه قانون‌گذاری در معادن پیامدهای ناگواری را در این عرصه بر کشور تحمیل کرده است.
در این نوشتار ابتدا لازم است به مفاهیم محیط‌زیست و توسعه پایدار اشاره شود سپس به بررسی قوانین مهم بالادستی پرداخته می‌شود و چالش‌هایی که در تفسیرهای مختلف از قوانین بالادستی بر دیگر قوانین سایه انداخته است مورد توجه قرار خواهد گرفت.
ابهام در تعریف تفسیر ماهوی مربوط به معنای قانونی محیط‌زیست اشکالاتی را به وجود آورده؛ چرا که هیچ متن حقوقی، محیط‌زیست را به‌صورت جامع و مانع تعریف نکرده است، بلکه در همه تعاریف تنها از سه عنصر طبیعت، منابع طبیعی، شهر و مناظر سخن گفته‌اند و حقوق و تكالیف را حول آن محورها بیان كرده‌اند. به‌طور مثال می‌توان به برخی از قوانین و مقررات موضوعه مانند قانون حفاظت و بهسازی محیط‌زیست، قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع کشور، قانون شکار و صید، قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا، قانون شهرداری و… اشاره كرد.
محیط‌زیست از جهت لغوی، مجموعه‌ای از عوامل فیزیکی خارجی و موجودات زنده که با هم در کنش هستند و بر رشد و نمو و رفتار موجودات تأثیر می‌گذارند؛ اما در معنای اصطلاحی «محیط‌زیست» از نظر لغوی محیط‌زیست به محلی اطلاق می‌شود كه انسان را احاطه می‌کند. این تعریف به‌گونه‌ای است كه قبل از هر چیز محوریت انسان را به ذهن متبادر می‌سازد و به همین سبب نیز نظریات متعددی در باب انسان‌محوری و زیست محوری را برانگیخته است. تلقی انسان‌محوری از طبیعت و منابع آن به این صورت است كه منابع مزبور، باید در خدمت انسان باشد. چنین رویكردی با افزایش جمعیت و توسعه لجام‌گسیخته صنعت همراه بوده و بیش از هر زمان دیگری موجبات استفاده بی‌رویه از منابع طبیعی را فراهم كرده است. در رویكرد زیست محوری، نگاه به محیط‌زیست فراتر از رفع نیازهای صرف انسانی است و انسان به مثابه بخشی از اشكال طبیعت در كنار سایر عناصر زیست‌محیطی لحاظ می‌شود. طرح موضوع عدالت زیست‌محیطی و تأکید بر جنبه‌های عدالت میان نسلی و بین نسلی در بهره‌مندی از محیط‌زیست و عدالت میان گونه‌ها در همین چارچوب مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. بنابراین، احترام به محیط‌زیست و عناصر آن در مرحله اول به خاطر خود محیط‌زیست است و در مرحله بعدی به خاطر سود و نفعی كه برای انسان در پی خواهد داشت[1].
توسعه پایدار به معنای تلفیق اهداف اقتصادی، اجتماعی، محیط‌زیست برای حداکثر سازی رفاه انسان فعلی بدون آسیب رساندن به توانایی نسل‌های آتی برای برآوردن نیازهایشان است[2].
توسعه پایدار یكی از مفاهیم كلیدی حقوق بین‌الملل محیط‌زیست محسوب می‌شود كه درصدد ایجاد نوعی مصالحه بین حفاظت از محیط‌زیست و توسعه اقتصادی است در واقع پایدارى توسعه به‌مثابه معادله‌ای می‌ماند كه در راستای ایجاد تعادل بین ضرورت‌های زیست‌محیطی و نیازهاى توسعه می‌باشد. توسعه پایدار مفهومی کلی‌نگر است و همه ابعاد اجتماعى، اقتصادى و اكولوژیكی را در برمی‌گیرد؛ به عبارت دیگر توسعه پایدار عبارت است از برآورده نمودن نیازهای نسل کنونی بدون از بین بردن ظرفیت آن برای برآورده نمودن نیازهای نسل‌های بعدی می‌باشد. توسعه پایدار به‌مثابه دو روی یك سكه می‌ماند كه یک‌طرف آن توسعه و طرف دیگر، حفاظت از محیط‌زیست است. توسعه و حفاظت از محیط‌زیست لازم و ملزوم یكدیگرند و یكی را بدون دیگری نمی‌توان تصور كرد. توسعه پایدار مشتمل بر سه بعد اجتماعی، اقتصادی و زیست‌محیطی است[1].
هر چند صنعت معدن، صنعتی مؤثر در رشد اقتصادی کشورمان می‌باشد و خوشبختانه رفاه اجتماعی افراد زیادی را در این صنعت به دنبال داشته است، ولی بروز مشکلات زیست‌محیطی از طریق این صنعت نیز بر کسی پوشیده نیست؛ بنابراین برای ایجاد تعادل در این سه بخش یعنی رشد اقتصادی، رفاه اجتماعی و کاهش نابسامانی‌های زیست‌محیطی، ورود توسعه پایدار به این صنعت از ضروریات است.
معادن برای ادامه فعالیت خود با چالش‌های اساسی در حوزه‌های مختلف مانند محیط‌زیست، مصرف انرژی، ایمنی و بهداشت روبه‌رو هستند. در بخش استخراج با تخریب زمین‌ها، محیط‌زیست و مهم‌تر از همه مصرف منابع تجدید نشدنی و در بخش فرآوری، بحث پساب‌های سمی حاصل از فرآیند تغلیظ کارخانه‌های فرآوری و اثرات مخرب زیست‌محیطی در کنار میزان مصرف آب مهم‌ترین چالش‌های این حوزه می‌باشد.
در ادامه به سه قانون مهم بالادستی پرداخته می‌شود، این قوانین عبارتند از: قانون اساسی، سند چشم‌انداز بیست ساله ایران و سیاست‌های کلی برنامه پنج ساله ششم.
ورود به مسئله‌ی محیط‌زیست در كشور ما و ضرورت حفاظت و حمایت از آن، به تصویب قانون اساسی پس از پیروزی انقلاب اسلامی باز می‌گردد. بعد از انقلاب اسلامی، در قانون اساسی، حداقل در دو اصل 50 و 45 حفاظت از محیط‌زیست و توجه به عناصر آن موضوع قانون اساسی قرار گرفت. همچنین می‌توان به اصل 48 نیز اشاره نمود که بر بهره‌برداری عادلانه از منابع طبیعی تأکید می‌نماید. در اصل 153 نیز هرگونه قرارداد که موجب سلطه بیگانه بر «منابع طبیعی» گردد، ممنوع اعلام شده است. آنچه که در این اصول موضوع شناسایی قرار گرفته، بدون اشارة صریح به حق بر محیط‌زیست، ضرورت حفاظت از محیط‌زیست و منابع طبیعی است.
قانون اساسی ایران تکلیف حمایت و حفاظت از محیط‌زیست را برعهدة «عموم» نهاده است؛ بنابراین حفظ محیط‌زیست وظیفه‌ای عمومی است که شامل دولت و شهروندان می‌شود.
سند چشم‌انداز بیست‌ساله ایران، سندی جهت تبیین افقی برای توسعه ایران در زمینه‌های مختلف فرهنگی، علمی، اقتصادی، سیاسی و اجتماعی است. اجرای این چشم‌انداز از سال ۱۳۸۴ و در قالب چهار برنامه توسعه 5 ساله انجام گرفته است. سال ۱۴۰۴ افق چشم‌انداز است.
این‌که جامعه ایرانی در افق این چشم‌انداز چنین ویژگی‌هایی خواهد داشت، در این سند آمده است که:
برخوردار از سلامت، رفاه، امنیت غذایی، تأمین اجتماعی، فرصت‌های برابر، توزیع مناسب درآمد، نهاد مستحکم خانواده، به دور از فقر، تبعیض و بهره‌مند از محیط‌زیست مطلوب[3].
یكی از مهم‌ترین وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام، ارائه مشاوره به مقام معظم رهبری در تعیین سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران است. طبق اصل 110 قانون اساسی «تعیین سیاست‌های كلی نظام جمهوری اسلامی ایران» پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام از وظایف رهبری شمرده شده است. نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام با همکاری مشترک مجمع و شورای نگهبان و با هدف تطبیق تمامی مصوبات مجلس با این سیاست‌ها می‌باشد؛ به عبارت دیگر، شورای نگهبان علاوه بر موازین شرع و قانون اساسی، یک معیار دیگری هم برای انطباق قوانین در اختیار دارد و آن هم سیاست‌های کلی نظام است. شورای نگهبان وظیفه دارد کلیه‌ی مصوبات مجلس را با سیاست‌های کلی نظام تطبیق بدهد. در ادامه سیاست‌های كلی بخش معدن ابلاغی مورخ 3/11/1379 و سیاست‌های کلی محیط‌زیست ابلاغی 26/08/1394 که در موضوع این نوشتار است، آورده می‌شود[4]:
1- سیاست‌گذاری و اطلاع‌رسانی جامع و هماهنگ در علوم و فنون زمین،
2- تقویت خلاقیات و ابتكار و دستیابی به فن‌آوری‌های نوین و ارتقاء سطح آموزش و تربیت نیروی انسانی و تعمیق پژوهش و گسترش زمین‌شناسی بنیادی، اقتصادی، مهندسی، محیطی و دریایی برای بهره‌برداری مناسب از ذخایر معدنی كشور،
3- ارتقاء سهم معدن و صنایع معدنی در تولید ناخالص ملی و اولویت دادن به تأمین مواد مورد نیاز صنایع داخلی كشور، صادرات مواد معدنی فرآوری شده و استفاده از موقعیت ویژة زمین‌شناسی ایران و گسترش همکاری‌های بین‌المللی (علمی و فنی و اقتصادی) جهت جذب و جلب دانش و منابع و امكانات داخلی و خارجی در زمینة اكتشافات معدنی و ایجاد واحدهای فرآوری و تبدیل مواد معدنی به مواد واسطه و مصرفی،
4- تعیین اولویت‌های مناطق دارای ظرفیت معدنی و ایجاد زمینه‌های مناسب برای رشد صنایع معدنی و فلزی در بخش آلیاژها و فلزات گران‌بها و عناصر كمیاب و تولید مواد پیشرفته.
1- مدیریت جامع، هماهنگ و نظام‌مند منابع حیاتی (از قبیل هوا، آب، خاک و تنوع زیستی) مبتنی بر توان و پایداری زیست‌بوم به‌ویژه با افزایش ظرفیت‌ها و توانمندی‌های حقوقی و ساختاری مناسب همراه با رویکرد مشارکت مردمی،
2- ایجاد نظام یکپارچه ملی محیط‌زیست،
3- اصلاح شرایط زیستی به‌منظور برخوردار ساختن جامعه از محیط‌زیست سالم و رعایت عدالت و حقوق بین نسلی،
4- پیشگیری و ممانعت از انتشار انواع آلودگی‌های غیرمجاز و جرم‌انگاری تخریب محیط‌زیست و مجازات مؤثر و بازدارنده‌ی آلوده‌کنندگان و تخریب‌کنندگان محیط‌زیست و الزام آنان به جبران خسارت،
5- پایش مستمر و کنترل منابع و عوامل آلاینده‌ی هوا، آب، خاک، آلودگی‌های صوتی، امواج و اشعه‌های مخرب و تغییرات نامساعد اقلیم و الزام به رعایت استانداردها و شاخص‌های زیست‌محیطی در قوانین و مقررات، برنامه‌های توسعه و آمایش سرزمین،
6- تهیه‌ی اطلس زیست‌بوم کشور و حفاظت، احیاء، بهسازی و توسعه‌ی منابع طبیعی تجدیدپذیر (مانند دریا، دریاچه، رودخانه، مخزن سدها، تالاب، آبخوان زیرزمینی، جنگل، خاک، مرتع و تنوع زیستی به‌ویژه حیات وحش) و اعمال محدودیت قانونمند در بهره‌برداری از این منابع متناسب با توان اکولوژیک (ظرفیت قابل تحمل و توان بازسازی) آن‌ها بر اساس معیارها و شاخص‌های پایداری، مدیریت اکوسیستم‌های حساس و ارزشمند (از قبیل پارک‌های ملی و آثار طبیعی ملی) و حفاظت از منابع ژنتیک و ارتقاء آن‌ها تا سطح استانداردهای بین‌المللی،
7- مدیریت تغییرات اقلیم و مقابله با تهدیدات زیست‌محیطی نظیر بیابان‌زایی، گردوغبار به‌ویژه ریز گردها، خشک‌سالی و عوامل سرایت‌دهنده‌ی میکروبی و رادیواکتیو و توسعه‌ی آینده‌نگری و شناخت پدیده‌های نوظهور زیست‌محیطی و مدیریت آن.
8- گسترش اقتصاد سبز با تأکید بر:
۱ـ۸ صنعتِ کم‌کربن، استفاده از انرژی‌های پاک، محصولات کشاورزی سالم و ارگانیک و مدیریت پسماندها و پساب‌ها با بهره‌گیری از ظرفیت‌ها و توانمندی‌های اقتصادی، اجتماعی، طبیعی و زیست‌محیطی،
۲ـ۸ اصلاح الگوی تولید در بخش‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی و بهینه‌سازی الگوی مصرف آب، منابع، غذا، مواد و انرژی به‌ویژه ترویج مواد سوختی سازگار با محیط‌زیست،
۳ـ۸ توسعه‌ی حمل‌ونقل عمومی سبز و غیرفسیلی از جمله برقی و افزایش حمل‌ونقل همگانی به‌ویژه در کلان‌شهر‌ها،
9- تعادل‌بخشی و حفاظت کیفی آب‌های زیرزمینی از طریق اجرای عملیات آبخیزداری، آبخوان‌داری، مدیریت عوامل کاهش بهره‌برداری از آب‌های زیرزمینی و تبخیر و کنترل ورود آلاینده‌ها،
10- استقرار نظام حسابرسی زیست‌محیطی در کشور با لحاظ ارزش‌ها و هزینه‌های زیست‌محیطی (تخریب، آلودگی و احیاء) در حساب‌های ملی،
11- حمایت و تشویق سرمایه‌گذاری‌ها و فناوری‌های سازگار با محیط‌زیست با استفاده از ابزارهای مناسب از جمله عوارض و مالیات سبز،
12- تدوین منشور اخلاق محیط‌زیست و ترویج و نهادینه‌سازی فرهنگ و اخلاق زیست‌محیطی مبتنی بر ارزش‌ها و الگوهای سازنده‌ی ایرانی ـ اسلامی،
13- ارتقاء مطالعات و تحقیقات علمی و بهره‌مندی از فناوری‌های نوآورانه زیست‌محیطی و تجارب سازنده بومی در زمینه‌ی حفظ تعادل زیست‌بوم‌ها و پیشگیری از آلودگی و تخریب محیط‌زیست،
۱۴- گسترش سطح آگاهی، دانش و بینش زیست‌محیطی جامعه و تقویت فرهنگ و معارف دینیِ مشارکت و مسئولیت‌پذیری اجتماعی به‌ویژه امربه‌معروف و نهی از منکر برای حفظ محیط‌زیست در تمام سطوح و اقشار جامعه،
۱۵- تقویت دیپلماسی محیط‌زیست با:
۱ـ۱۵ تلاش برای ایجاد و تقویت نهادهای منطقه‌ای برای مقابله با گردوغبار و آلودگی‌های آبی،
۲ـ۱۵ توسعه‌ی مناسبات و جلب مشارکت و همکاری‌های هدفمند و تأثیرگذار دوجانبه، چندجانبه، منطقه‌ای و بین‌المللی در زمینه‌ی محیط‌زیست،
۳ـ۱۵ بهره‌گیری مؤثر از فرصت‌ها و مشوق‌های بین‌المللی در حرکت به‌سوی اقتصاد کم‌کربن و تسهیل انتقال و توسعه‌ی فناوری‌ها و نوآوری‌های مرتبط.
الف- اصل ۵۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
اصل پنجاهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «در جمهوری اسلامی، حفاظت محیط‌زیست که نسل امروز و نسل‌های بعد باید در آن حیات اجتماعی رو به رشدی داشته باشند، وظیفه عمومی تلقی می‌گردد. از این رو فعالیت‌های اقتصادی و غیر آن‌که با آلودگی محیط‌زیست یا تخریب غیرقابل جبران آن ملازمه پیدا کند، ممنوع است.»
طریق نگارش، محتوا و الزامات این اصل بیانگر یکی از پیشرفته‌ترین اصول مربوط به محیط‌زیست در قانون اساسی است. در این اصل بر حفظ محیط‌زیست به مثابه‌ی وظیفه‌ی عمومی تأکید شده است. افزون بر این، در اصل 45 قانون اساسی عناصر مختلف محیط‌زیست به‌عنوان ثروت عمومی معرفی گردید که باید در راستای مصالح عامه از آن استفاده شود.
این اصل از اهمیت زیادی برخوردار می‌باشد. از طریق این اصل مبانی حفاظت از محیط‌زیست در نظام حقوقی ایران شكل گرفته است. محتوای اصل مزبور از این حیث حائز اهمیت است كه به‌طور مستقیم توسعه پایدار و حقوق نسل‌های فعلی و آینده را مورد شناسایی قرار می‌دهد. در كنار این اصل باید به اصل چهل و پنجم نیز اشاره كرد زیرا اصل مزبور بخشی از عناصر زیست‌محیطی را در قالب انفال و ثروت‌های عمومی بیان می‌کند و آن‌ها را در اختیار حكومت اسلامی قرار می‌دهد تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آن‌ها عمل كند[1].
همان‌طور كه در بالا اشاره شد توسعه پایدار مشتمل بر سه بعد اجتماعی، اقتصادی و زیست‌محیطی است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل پنجاهم درصدد ایجاد پیوند بین حفاظت محیط‌زیست و رعایت حقوق نسل‌های فعلی و آینده است. حکم مندرج در این اصول شامل کلیه ابعاد زیست‌محیطی و ناظر بر تمام فعالیت‌هایی است که موجبات آلودگی محیط‌زیست یا تخریب غیر قابل جبران آن را فراهم نماید؛ اما بعضی از سؤالات مترتب بر این اصل عبارتند از:
– مفاهیم نسل‌های آینده و همچنین ساز وکارهای اجرایی اعمال حقوق این نسل‌ها كدام است؟ این موضوع از جمله پرسش‌هایی است كه نه قانون اساسی و نه قوانین عادی به آن اشاره نکرده‌اند،
– قانون اساسی، حفاظت محیط‌زیست را به‌عنوان یك «وظیفه عمومی» تلقی می‌کند. منظور از «وظیفه عمومی» مندرج در این اصل چیست؟ قانون اساسی و قوانین عادی هیچ تعریف روشنی از «وظیفه عمومی» ارائه نمی‌دهند،
– در قسمت اخیر اصل 50 قانون اساسی، حكم را با به‌کارگیری واژه «از این رو» به این صورت بیان می‌کند که: «فعالیت‌های اقتصادی و غیر آن‌که با آلودگی محیط‌زیست یا تخریب غیرقابل جبران آن‌که ملازمه پیدا كند، ممنوع است.» سؤالی که مطرح است قابل جبران بودن یا نبودن خسارت با چه شاخصی و توسط چه مجموعه‌ای می‌بایستی ارزیابی شود؟ آیا این بدان معنی است که اگر فعالیت‌های اقتصادی و غیر آن‌که با تخریب «قابل جبران» آن ملازمه پیدا كند، ممنوع نیست!؟،
– مباحث مربوط به‌شدت، گستردگی و پایداری این آلودگی‌ها و تخریب‌ها از جمله مسائل عمده مربوط به آستانه محسوب می‌گردند كه در خور توجه ویژه می‌باشند. موضوع آستانه این آسیب‌ها بر عهده قانون‌گذار عادی است که هیچ تعریف شفافی از آن نیست[1].
– پیوندی که میان اقتصاد و حفظ محیط‌زیست در قسمت دوم اصل 50 برقرار شده نیز از چند جهت قابل تأمل است. حکم قسمت اخیر این اصل صرفاً شامل فعالیت‌های اقتصادی نمی‌شود، بلکه هر نوع فعالیت دیگری (فعالیت‌های اجتماعی، فرهنگی، سیاسی و…) که به آسیب به محیط‌زیست بینجامد، ممنوع خواهد بود. در واقع قانون اساسی فعالیت‌های اقتصادی را نمونه اعلای آن دسته از فعالیت‌هایی می‌داند که تخریب محیط‌زیست در آن قوی است. آنچه که به لحاظ حقوقی قابل تأمل است، این است که اگر فعالیت‌های اقتصادی و غیره با «تخریب قابل جبران» محیط‌زیست ملازمه پیدا کنند، آیا باز مشمول حکم قسمت اخیر این اصل می‌شوند؟ این قسمت از قانون اساسی را نمی‌توان بدون مدنظر قرار دادن فلسفه حفاظت از محیط‌زیست و ارزش‌های اساسی آن تفسیر نمود، به همین سبب اصولاً این برداشت با روح و هدف قانون به‌ویژه صدر اصل ناسازگار است،
– ناسازگاری روح حاکم بر اصل 50 قانون اساسی در برنامه ششم توسعه (۱۳۹۶ تا ۱۴۰۰) قابل بررسی است. تفاوت عمده و اساسی که بین برنامه ششم توسعه با برنامه قبلی وجود دارد، اولویت‌های این برنامه است. در برنامه‌های قبلی موضوعی که بیشتر مورد توجه قرار داشته است توسعه و صنعت بوده است اما موضوع مهم این است که محور برنامه ششم، «محیط‌زیست» تعریف شده است. در برنامه ششم توسعه دولت چهار محور اساسی در حوزه محیط‌زیست را دنبال می‌کند. کاهش انتشار آلاینده‌های زیست‌محیطی، جلوگیری از تخریب و آلودگی محیط‌زیست، حفظ و احیای تنوع زیستی و در نهایت حکمرانی محیط‌زیستی از مواردی هستند که در برنامه ششم توسعه دیده شده‌اند.
– به‌عنوان نمونه در برنامه ششم توسعه، در بخش 2 بودجه و مالیه عمومی، در بند 6 آمده است که:«عوارض آلایندگی واحدهای تولیدی موضوع تبصره (1) ماده (38) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده در هر شهرستان به نسبت جمعیت بین شهرداری‌ها، دهیاری‌ها و فرمانداری‌ها (برای روستاهای فاقد دهیاری و مناطق عشایری) همان شهرستان توزیع می‌گردد. در صورتی که آلودگی واحدهای بزرگ تولیدی (پنجاه نفر و بیشتر) به بیش از یک شهرستان در یک استان سرایت کند، عوارض آلودگی بر اساس سیاست‌های اعلامی سازمان به نسبت تأثیرگذاری، در کمیته‌ای مرکب از رییس سازمان استان و فرمانداران شهرستان‌های ذی‌ربط، مدیرکل محیط‌زیست و مدیرکل امور مالیاتی استان بین شهرستان‌های متأثر توزیع می‌شود.»
– یعنی فعالیت‌های اقتصادی که به تخریب قابل جبران محیط‌زیست منجر گردد، مانعی نخواهد داشت! و با اخذ عوارض! و توزیع درآمد حاصل از این عوارض «در هر شهرستان به نسبت جمعیت بین شهرداری‌ها، دهیاری‌ها و فرمانداری‌ها» مشکل رفع خواهد شد،
– باید توجه داشت چنین برداشتی از قانون اساسی، در زیر مجموعه قوانین پایین‌دستی، با تفکر انسان گرایانه خبرگان قانون اساسی در تقریر قانون اساسی، در تضاد است.
اما موضوعی که از منظر سرمایه‌گذاری خارجی در حیطه معادن و صنایع معدنی باید به‌دقت مورد توجه قرار گیرد این است که در سال‌های اخیر با توجه به اولویت دادن کشورها به‌خصوص کشورهای در حال توسعه به رشد و پیشرفت اقتصادی، این کشورها اقدام به اعمال سیاست‌های حمایتی شدید برای ورود سرمایه‌گذار و افزایش میزان سرمایه‌گذاری خارجی در کشورهای خود نموده و از این‌رو سعی در تعدیل بسیاری از قوانین داخلی خود از جمله قوانین مربوط به حفاظت از محیط‌زیست نمودند تا از این طریق سرمایه‌گذاران خارجی و داخلی را تشویق به سرمایه‌گذاری نمایند. این موضوع بسیار مهم موجب تعارضات موجود بین تعهدات زیست‌محیطی و تعهدات ناشی از معاهدات و موافقت‌نامه‌های سرمایه‌گذاری خواهد شد.
به عبارت دیگر، رابطه‌ی بین حقوق سرمایه‌گذاری و حقوق محیط‌زیست یک رابطه‌ی تعارض در اهداف، اما تلاقی در عمل است. هدف یکی منفعت اقتصادی شخصی و هدف دیگری منافع عمومی بشری است، اما با این حال قلمرو اجرای هر دو حقوق مربوط به یک محیط است. سرمایه‌گذاری بین‌المللی برخلاف تجارت بین‌الملل ناظر بر حضور فیزیکی سرمایه‌گذار در محل سرمایه‌گذاری می‌باشد. از این‌رو سرمایه‌گذاری به‌طور طبیعی همراه با تأثیرات زیست‌محیطی بر سرزمین محل سرمایه‌گذاری می‌باشد[5].
هر چند موضوع محیط‌زیست هنگام ورود سرمایه‌گذاران خارجی در ماده 20 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1400-1396) توجه شده است:
ماده 20: به‌منظور اصلاح و تقویت نظام مالی كشور و تسهیل مبادلات مالی از طریق تأمین منابع مالی داخلی و خارجی، تمامی طرح‌های دستگاه‌های اجرایی که از تسهیلات مالی خارجی استفاده می‌کنند با رعایت سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی با مسئولیت وزیر و یا بالاترین مقام اجرایی دستگاه ذی‌ربط و تأیید شورای اقتصاد باید دارای توجیه فنی، اقتصادی، مالی و زیست‌محیطی باشند، اما رابطه‌ی بین حقوق سرمایه‌گذاری و حقوق محیط‌زیست مسئله نوینی است که لازم است مورد توجه دقیق قانون گذران قرار گیرد.
ب- اصل ۴۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
اصل ۴۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «انفال و ثروت‌های عمومی از قبیل زمین‌های موات یا رها شده، معادن، دریاها، دریاچه‌ها، رودخانه‌ها و سایر آب‌های عمومی، کوه‌ها، دره‌ها، جنگل‌ها، نیزارها، بیشه‌های طبیعی، مراتعی که حریم نیست، ارث بدون وارث و اموال مجهول‌المالک و اموال عمومی که از غاصبین مسترد می‌شود در اختیار حکومت اسلامی است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آن‌ها عمل نماید. تفصیل و ترتیب استفاده از هر یک را قانون معین می‌کند.»
– عباراتی که در این اصل آمده است کلی است و مشخص نشده است که معادن از انفال است یا از ثروت‌های عمومی دیگر به‌طور کلی اصل مزبور در مقام بیان این حکم نبوده است یا این حکم را به صراحت بیان نکرده است.
– طبق این اصل از قانون اساسی معادن جزء انفال و ثروت‌های عمومی می‌باشند، بنابراین مشمول مالکیت عمومی می‌باشند. در خصوص معادن تاکنون قوانین مختلفی به تصویب رسیده که از جمله مهم‌ترین آن‌ها قانون معادن مصوب سال 1362 و قانون معادن مصوب سال 1377 است .قانون جدید سال 1377 ضابطه مالکیت را حذف کرده و معادن را به‌طور کلی تابع ضوابط حقوق عمومی دانسته است؛ به عبارت دیگر حقوق دولت را اعمال حاکمیت و حقوق اشخاص را اعمال مالکیت توصیف کرده است.
– حق داشتن محیط‌زیست سالم یکی از مصادیق حقوق هم‌بستگی است که نسل سوم حقوق بشر را شامل می‌شود. از سوی دیگر انفال و مالکیت آن و نحوة توزیع منابع طبیعی، موضوعی است که در حفاظت از محیط‌زیست سالم، نقش بسزایی دارد. در خصوص معادن و حق استفاده از آن‌ها باید به سوابق فقهی مراجعه نمود. در فقه اسلامی در این مورد دو نظر وجود دارد، برخی از فقها، معادن را جزء انفال می‌دانند كه در دست حاكم اسلامی است. عده‌ای دیگر از فقها معادن را جزء مباحات می‌دانند كه افراد می‌توانند از آن بهره‌برداری كنند. بر اساس ماده 161 قانون مدنی، هركس صاحب زمین باشد هرچه در آن زمین است را مالك می‌شود، لذا به نظر می‌رسد در خصوص معادن واقع در اراضی خصوصی كه مالك خاص دارند، باید قائل بر این بود كه مالكیت معدن به مالكیت زمین می‌رسد. همچنین در خصوص سایر معادن رویه موجود در وزارت صنعت، معدن و تجارت بر این است كه آن‌ها را جزء مباحات محسوب و تحت شرایط قابل بهره‌برداری و واگذاری می‌داند، مباحات، به اموالی گفته می‌شود كه افراد می‌توانند طبق مقررات مربوطه، آن‌ها را تملّك و یا از آن‌ها استفاده نمایند[6].
– در قانون مدنی به‌صورت مشخص پیروی از نظریه تبعیت معادن از مالک زمین به چشم می‌خورد. ماده 38 قانون مدنی مقرر کرده است «مالکیت زمین مستلزم مالکیت فضای محاذی آن است تا هر کجا بالا برود و همچنین است نسبت به زیرزمین بالجمله مالک حق همه گونه تصرف در هوا و فراز گرفتن دارد مگر آنچه را که قانون استثناء کرده باشد» بنابراین کلیه ثروت‌های طبیعی از قبیل معادن و غیره که در زیرزمین قرار دارد، ملک کسی خواهد بود که مالک سطح زمین باشد. ماده ۱۶۱ قانون مدنی بیان می‌کند که: «معدنی که در زمین کسی واقع شده باشد ملک صاحب زمین است و استخراج آن تابع قوانین مخصوصه خواهد بود.» از مفاد این ماده به‌خوبی استنباط می‌شود که از نظر قانون مدنی، معادن ملک صاحب آن است «قوانین مخصوصه» خواهد بود و حکم معادن، از حکم مندرج در صدر ماده 38 قانون مدنی خارج نیست و قانون مدنی استثنایی در خصوص معادن قائل نشده است.
– قانونی که در حال حاضر معتبر است و همه قوانین ماقبل خود را نسخ کرده، قانون معادن مصوب 1377 به همراه اصلاحیه مصوب 1390 است.
– ماده 2 قانون اصلاح قانون معادن مصوب 1390 مسئولیت اعمال حاکمیت دولت را به عهده وزارت صنعت، معدن و تجارت گذاشته است.
– ماده 2 قانون به شرح زیر اصلاح شده است: ماده 2ـ در راستای اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی و نیز اصل چهل و پنجم (45) قانون اساسی، مسئولیت اعمال حاکمیت دولت بر معادن کشور و حفظ ذخایر معدنی و نیز صدور اجازه انجام فعالیت‌های معدنی مقرر در این قانون و نظارت بر امور مزبور و فراهم آوردن موجبات توسعه فعالیت‌های معدنی، دستیابی به ارزش‌افزوده مواد خام معدنی، توسعه صادرات مواد معدنی با ارزش‌افزوده، ایجاد اشتغال در این بخش و نیز افزایش سهم بخش معدن در توسعه اقتصادی و اجتماعی کشور به عهده وزارت صنعت، معدن و تجارت است. اعمال حاکمیت مذکور در این ماده مانع اعمال مالکیت اشخاص حقیقی و حقوقی در محدوده قوانین و مقررات نیست.
– در اصل ۴۵ قانون اساسی، منظور از واژه «در اختیار حکومت اسلامی» چیست؟ آیا این واژه به معنای «حاكمیت» حكومت اسلامی بر اموال و مشترکات عمومی است؟
– اصل 45 قانون اساسی ایران، انفال و ثروت‌های عمومی را در اختیار حکومت اسلامی قرار داده است تا بر طبق مصالح عامه عمل کند. در اصل 50 قانون اساسی حفاظت از محیط‌زیست وظیفه عمومی دانسته شده است و هرگونه فعالیت اقتصادی و غیراقتصادی که با آلودگی زیست همراه باشد به‌طور صریح ممنوع اعلام شده است. حال اگر حکومت اسلامی به وظایف خود مبنی بر حفاظت از محیط‌زیست عمل نکرد و محیط‌زیست و انفال آسیب و خسارت دید آیا اشخاص حقیقی یا حقوقی از باب وظیفه عمومی می‌تواند دولت را به جبران خسارت ملزم نمایند؟[7].
– ارزیابی‌های زیست‌محیطی بسیار دشوار است، اثبات آلودگی‌ها و خسارت‌های زیست‌محیطی مشکل و در برخی از موارد غیرممکن می‌باشد، قربانیان خسارت‌های زیست‌محیطی انگیزه بسیار کمی برای پیگیری و مطالبه خسارت‌های زیست‌محیطی دارند، در بسیاری از موارد محیط‌زیست مال خصوصی نیست و لذا شرط تحقق مسئولیت مدنی، یعنی نقض حقوق مالکیت فردی فراهم نیست بنابراین در عمل امکان جبران کامل خسارت را به دنبال نخواهد داشت[7].
علاوه بر قانون اساسی، قوانین عادی ایران نیز از توجه به محیط‌زیست و حفاظت آن، غافل نبوده و به‌ویژه در برنامه‌های توسعة میان مدت پنج سالة كشور به این موضوع توجه گردیده است كه برای مثال در برنامة اول توسعة كشور مصوب 1368 می‌توان به تبصرة 13 آن اشاره نمود كه قسمتی از درآمد کارخانه‌های كشور را برای جبران خسارات زیست‌محیطی اختصاص داده بود و همین توجه در برنامه‌های دیگر توسعه نیز آمده است. به‌طور كلّی هدف قانون‌گذار حمایت از حفاظت از محیط‌زیست و جلوگیری از تخریب آن بوده است.
در پاسخ به این سؤال كه آیا حكم تحلیل انفال برای مسلمین مقدم است یا مقررات حفاظت از محیط‌زیست و در صورت تعارض كدام یک بر دیگری ارجحیت دارد، باید گفت كه مقررات حفاظت از محیط‌زیست، چه داخلی و چه بین‌المللی، بر حكم تحلیل انفال ورود داشته و مقدم است؛ چرا كه اولاً، به‌موجب قاعدة لاضرر، حكم ضرری در اسلام وضع نمی‌شود. لذا اگر حكم تحلیل انفال موجب بهره‌برداری لطمه آمیز به محیط‌زیست گردد، بایستی به‌موجب وضع مقرراتی حكم تحلیل انفال را محدود كرد تا محیط‌زیست حفظ شود، چرا كه محیط‌زیست حقّ بشر اعم از افراد فعلی و آیندگان است و از آنجایی كه حكم ضرری در اسلام وجود ندارد، لذا نمی‌توان حكم به تحلیل مطلق و بدون قید و شرط انفال كه بسیاری از مصادیق آن منطبق با مصادیق محیط‌زیست است، داد؛ چراكه به ضرر بشریت خواهد بود[6].
یکی از معضلات مهم قانون‌گذار، انبوهی از قوانین و مقررات است که در طول زمان و با توجه به شرایط مختلف به تصویب رسیده است. قوانینی که ظاهراً لازم‌الاجرا می‌باشند، سازمان‌های مختلف در موضوعات مشترک، هر یک به قوانین تعریف شده در حیطه مأموریت خود استناد می‌کنند در صورتی که بعضی از این قوانین منسوخ، برخی محدود و بعضی توسعه یافته‌اند؛ مثلاً با تصویب قانون «اصلاح قانون معادن» کلیه قوانین و مقررات بخش معدن به‌جز قوانین بالادستی از تاریخ تصویب این قانون منسوخ و از درجه اعتبار ساقط‌شده است. ولی این قوانین منسوخ مورد استناد دستگاه‌های اجرایی در صدور مجوزهای بخش معدن می‌باشد.
همان‌طور كه می‌دانیم كشور در دوران تدوین و اجرای برنامه ششم توسعه، تحت‌تأثیر كلان مسائل متعددی از جمله تحریم‌های ظالمانه و پدیده بیماری كرونا در داخل و خارج از كشور بوده است و با خروج یك‌جانبه آمریكا از برجام و شروع مرحله دوم تحریم‌های اقتصادی و مالی، تحریم‌های علمی و تكنولوژی و تحریم اشخاص حقیقی و حقوقی مواجه شد. یکی از محورهایی که دولت برای مقابله با تحریم‌ها بکار گرفته، كاهش اتكا به نفت است که بر این اساس بخش معدن در برنامه‌های كشور جایگاه خاصی دارد؛ اما از طرف دیگر تهدیدات ناشی از سرعت بی‌سابقه‌ای كه در استخراج معادن پدید آمده، بر فواید آن سنگینی می‌کند. استخراج و فرآوری مواد معدنی، بخصوص در معادن روباز نقش مهمی در مشكلات زیست‌محیطی از قبیل كاهش سطح جنگل‌ها، فرسایش خاك و آلودگی آب‌وهوا ایفا می‌کند.
از یک‌سو باید به حفظ محیط‌زیست توجه کرد و از سوی دیگر باید نگاه اقتصادی داشت، زیرا در راستای توسعه اقتصادی باید از این معادن بهره‌برداری کرد. محیط‌زیست نیز در این حوزه همچون سایر عرصه‌ها گرفتار ورطه‌ای به نام تضاد منافع شده است.
با وجود اصول 45 و 50 قانون اساسی و الزامات زیست‌محیطی كه مطرح می‌کنند، بخش‌های مختلف شامل وزارت صمت، سازمان جنگل‌ها و مراتع، وزارت نیرو و …، به فعالیت‌های مخالف این اصول می‌پردازند و در بعضی مواقع نیز بخشی نگری در تصویب و تفسیر قوانین باعث به وجود آمدن تعارض و تداخل امور محوله در این سازمان‌ها شده است.
بر اساس قوانین موجود متولی اصلی امور محیط‌زیست طبیعی، سازمان محیط‌زیست ایران است و البته سازمان جنگل‌ها و مراتع هم حضور دارد. چهار منطقه تعیین شده است: پارک‌های ملی، آثار طبیعی ملی، مناطق حفاظت‌شده و پناهگاه‌های حیات‌وحش که به‌طور کامل در اختیار سازمان محیط‌زیست است.
اما تداخل در میان سازمان‌های مختلف در این خصوص وجود دارد؛ مثلاً وقتی منطقه‌ای هنوز تحت اکتشاف معدنی در مناطق غیر ممنوعه محیط‌زیست قرار نگرفته، متولی آن، سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور است. با درخواست اکتشاف توسط مکتشف، سازمان محیط‌زیست هم وارد چرخه می شود. اکتشاف و استخراج محدوده مورد توافق که شروع می شود متولی سازمان صمت می باشد، در حین بهره برداری و تولید پسماندهای مختلف معدنی دوباره سازمان محیط‌زیست وارد می شود.
در یک کلام ساده می‌توان گفت که: در ماده ۷ (اصلاحی 24/۸/1371) قانون حفاظت و بهسازی محیط‌زیست که مصوب مجلس در سال 1353 می‌باشد و در سال 71 اصلاح شده است آمده است که: «هر گاه اجرای هر یک از طرح‌های عمرانی و یا بهره‌برداری از آن‌ها به تشخیص سازمان با قانون و مقررات مربوط به حفاظت محیط‌زیست مغایرت داشته باشد سازمان، مورد را به و‌زارتخانه یا مؤسسه مربوط اعلام خواهد نمود تا با همکاری سازمان‌های ذی‌ربط به‌منظور رفع مشکل در طرح مزبور تجدیدنظر به عمل آید. در صورت وجود اختلاف‌نظر طبق تصمیم رییس‌جمهور عمل خواهد شد.»
این ماده قانونی، هنوز در کشور ما اجرا نشده است!
1- رمضانی قوام‌آبادی، محمدحسین،1392، حفاظت از محیط‌زیست در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، فصلنامه دیدگاه‌های حقوق قضایی، شماره 63.
2-رادكلیف مایكل، 1373، توسعه پایدار، ترجمه حسین نیر، انتشارات: مركز مطالعات و برنامه‌ریزی و اقتصاد كشاورزی.
3-سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴، ابلاغ توسط رهبر معظم انقلاب به سران قوای سه‌گانه، در تاریخ ۱۳ آبان ۱۳۸۲. https://farsi.khamenei.ir/special?id=4133
4- پایگاه اطلاع‌رسانی مصلحت، http://maslahat.ir/index.jsp?fkeyid=&siteid=3&pageid=402
5- پورنوری، منصور، مخترع،آیدا، 1391، دعاوی و تعارضات موجود بین تعهدات زیست‌محیطی و تعهدات ناشی از حقوق بین‌الملل سرمایه‌گذاری و چگونگی حل‌وفصل آن‌ها، فصلنامه علمی تحقیقاتی حقوق تطبیقی ایران و بین‌الملل، دوره 5، شماره 17. http://alr.iauctb.ac.ir/article_513165.html
6-مسعودی نیا، محمد، 1399، بررسی تقدم مقررات حقوق محیط‌زیست بر حكم تحلیل انفال، مجلة پژوهش‌های حقوقی، فصلنامه علمی ترویجی، شمارة 42. http://jlr.sdil.ac.ir/article_111312.html
7-خوئینی، غفور، کرمی، سعید، 1393، مسئولیت مدنی ناشی از آلودگی‌های زیست‌محیطی در انفال، دانش حقوق مدنی، سال سوم، شماره 1.
تمام حقوق این وب سایت متعلق به انتشارات اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی کرمان است.
طراحی و توسعه: شرکت فناوری اطلاعات رایان سپهر ماهان
