دولت چابک و بخش خصوصی

/// اغلب تصور می‌شود اقتصاد مبتنی بر بنگاه‌های خصوصی به‌طور خودکار به نوآوری گرایش دارد، اما چنین نیست؛ آنچه به‌طور طبیعی در اقتصاد بازار وجود دارد، گرایش به سود است، نه لزوماً نوآوری. این گزاره مشهور اریک هابسبام که بعدها ویلیام بامول نیز بر آن تأکید کرد، یادآور یک واقعیت مهم در اقتصاد توسعه است؛ بازار به‌تنهایی قادر به حل همه مسائل توسعه نیست و دولت نیز اگر بیش‌ازاندازه بزرگ، کند و مداخله‌گر باشد، خود به مانعی برای رشد تبدیل می‌شود؛ بنابراین، مسئله اصلی نه «دولت بزرگ یا دولت کوچک»، بلکه «دولت چابک و توانمند» است. بحث درباره اندازه و کارایی دولت همواره یکی از مهم‌ترین موضوعات اقتصاد و مدیریت عمومی بوده است.

برای دهه‌های متمادی، این پرسش مطرح بود که آیا دولت باید کوچک‌تر شود یا بزرگ‌تر؟ اما تجربه کشورهای مختلف نشان داده است که پاسخ این پرسش نه در کوچک بودن دولت نهفته است و نه در بزرگ بودن آن، بلکه در کارآمدی، چابکی و ظرفیت نهادی دولت قرار دارد. از همین رو، ادبیات جدید اصلاحات بخش عمومی به‌جای تأکید بر «کوچک‌سازی دولت»، بر مفهوم «دولت چابک» یا بهینه‌سازی اندازه و کارکرد دولت ⁽¹⁾  تأکید می‌کند.

 سازمان بهره‌وری آسیا (APO) در سال ۲۰۲۵، بر پایه هفت مطالعه موردی از کشورهای عضو این سازمان، نشان می‌دهد دولت‌های موفق توانسته‌اند میان بهره‌وری، ظرفیت نهادی و کیفیت خدمات عمومی تعادل برقرار کنند. بر اساس این گزارش، اصلاحات موفق نه بر کاهش صرف اندازه دولت، بلکه بر همسویی میان اندازه دولت، دامنه وظایف و ظرفیت اجرایی استوار است. در این چارچوب، حفظ خدمات عمومی، تحول دیجیتال، مدیریت عملکرد و ارتقای بهره‌وری، ارکان اصلی دولت آینده محسوب می‌شوند.

اصلاحات اداری اواخر قرن نوزدهم زمینه شکل‌گیری دولت‌های مدرن و گسترده را فراهم کرد. گسترش وظایف دولت در حوزه‌هایی مانند آموزش، بهداشت، زیرساخت، رفاه اجتماعی و تنظیم بازار، موجب افزایش حجم دولت‌ها شد؛ اما از دهه ۱۹۸۰، تحت تأثیر اندیشه‌های نئولیبرالی و مدیریت دولتی نوین، جریان تازه‌ای در اصلاحات اداری شکل گرفت که بر کاهش اندازه دولت تأکید داشت. در این دوره، کشورهایی مانند بریتانیا، نیوزیلند، استرالیا و ایالات‌متحده با اجرای برنامه‌های خصوصی‌سازی، مقررات زدایی، تمرکززدایی و برون‌سپاری خدمات عمومی تلاش کردند دولت را کوچک‌تر و کارآمدتر سازند. هم‌زمان، نهادهای بین‌المللی مانند صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی نیز در قالب «اجماع واشنگتن» کاهش مداخله دولت در اقتصاد را به‌عنوان یکی از ارکان اصلاحات اقتصادی توصیه کردند. درنتیجه، بسیاری از فعالیت‌هایی که پیش‌تر مستقیماً توسط دولت انجام می‌شد، به بخش خصوصی یا پیمانکاران واگذار شد و نقش دولت از «مجری» به «ناظر» تغییر یافت. سؤال مهم این بود چرا کوچک‌سازی دولت کافی نبود؟

باوجود موفقیت‌های نسبی، تجربه سه دهه گذشته نشان داد که کوچک بودن دولت الزاماً به معنای کارآمد بودن آن نیست.  بسیاری از برنامه‌های کوچک‌سازی نتوانستند هزینه‌های عمومی را به‌طور پایدار کاهش دهند. در بسیاری از کشورها، تعداد کارکنان دولت تقریباً ثابت ماند و نسبت مخارج عمومی به تولید ناخالص داخلی حتی افزایش یافت. از سوی دیگر، بحران مالی جهانی، همه‌گیری کووید-۱۹ و بحران‌های امنیتی و زیست‌محیطی نشان دادند دولت‌هایی که ظرفیت اجرایی خود را بیش‌ازحد کاهش داده‌اند، در مدیریت بحران با مشکلات جدی روبه‌رو می‌شوند. در بسیاری از موارد نیز برون‌سپاری خدمات نه‌تنها موجب افزایش بهره‌وری نشد، بلکه هزینه‌ها را افزایش داد و کیفیت خدمات عمومی را کاهش داد. به همین دلیل، طی سال‌های اخیر مفهوم «خصوصی‌سازی معکوس» نیز مطرح شده است؛ به این معنا که برخی دولت‌ها بخشی از خدمات واگذارشده را دوباره در اختیار بخش عمومی قرار داده‌اند، زیرا ارائه مستقیم آن‌ها مقرون‌به‌صرفه تر، باثبات‌تر و قابل‌کنترل‌تر بوده است. این تحولات موجب شد پرسش‌های اساسی جدیدی در حوزه حکمرانی عمومی مطرح شود:

• کدام وظایف باید همچنان در اختیار دولت باقی بماند؟

• دولت چگونه می‌تواند بدون گسترش بوروکراسی، خدمات عمومی را باکیفیت بهتر ارائه کند؟

• چگونه می‌توان کارایی دولت را بدون اتکای صرف به خصوصی‌سازی افزایش داد؟

پاسخ این پرسش‌ها در مفهوم تعدیل سازمانی نهفته است. برخلاف کوچک‌سازی که عمدتاً بر کاهش هزینه و حذف نیروی انسانی تمرکز دارد، تعدیل سازمانی به دنبال بهینه‌سازی ساختار دولت است. دولت چابک دولتی است که بتواند با حفظ ظرفیت‌های اساسی، منابع خود را متناسب با مأموریت‌های اصلی باز توزیع کند، ساختارهای موازی را حذف نماید، فناوری‌های نوین را به کار گیرد و کیفیت خدمات عمومی را ارتقا دهد. درواقع، هدف از تعدیل سازمانی، کاهش اندازه دولت نیست؛ بلکه تناسب میان اندازه، وظایف و ظرفیت دولت است.

اما با تحول دیجیتال و هوش مصنوعی چالش‌های دولت در عصر جدید متفاوت شده است. دولت‌های امروز با محیطی بسیار پیچیده‌تر از گذشته روبه‌رو هستند. تحول دیجیتال، هوش مصنوعی، تغییرات اقلیمی، سالمندی جمعیت، بیماری‌های فراگیر و بحران‌های ژئوپلیتیکی، همگی دولت‌ها را ناگزیر کرده‌اند که از ساختارهای سنتی فاصله بگیرند. همه‌گیری کرونا نشان داد بسیاری از دولت‌ها برای مدیریت شرایطی که با نوسان، عدم قطعیت، پیچیدگی و ابهام همراه بود، آمادگی کافی نداشتند. علاوه بر این، ناکارآمدی‌های شناخته‌شده‌ای مانند قانون پارکینسون (کار به‌اندازه زمانی که برای انجام آن در نظر گرفته‌شده، گسترش پیدا می‌کند و سازمان‌ها تمایل دارند حتی بدون افزایش کار، بزرگ‌تر شوند)، اصل پیتر (افراد در سازمان‌ها تا جایی ارتقا پیدا می‌کنند که به سطحی برسند که دیگر در آن شایستگی لازم را ندارند) و ناکارایی X (سازمان‌ها معمولاً کمتر از حداکثر توان واقعی خود، کار می‌کنند) همچنان بخش مهمی از بهره‌وری بخش عمومی را کاهش می‌دهند. ازاین‌رو، اصلاحات امروز بیش از آنکه بر کوچک کردن دولت متمرکز باشند بر چابک‌سازی، انعطاف‌پذیری، تاب‌آوری و هوشمندسازی دولت تأکید دارند.

برای داشتن یک دولت چابک و تنظیم‌گر واقعی برای اقتصاد و بخش خصوصی، هر برنامه اصلاحی باید سه بعد اساسی را هم‌زمان موردتوجه قرار دهد:

 1. اندازه دولت؛ یعنی میزان منابع مالی و انسانی دولت،

2. دامنه وظایف دولت؛ یعنی اینکه دولت چه مسئولیت‌هایی را مستقیماً بر عهده دارد و چه فعالیت‌هایی را می‌تواند به سایر بخش‌ها واگذار کند،

3. ظرفیت اجرایی دولت؛ یعنی توانایی نهادهای عمومی در سیاست‌گذاری، اجرا، نظارت و ارائه خدمات.

 تنها زمانی اصلاحات موفق خواهد بود که میان این سه مؤلفه تعادل برقرار شود. در این زمینه چهار الگوی دولت کلی که چارچوبی مفهومی برای ارزیابی دولت‌ها ارائه می‌کند و بر اساس دو شاخص «دامنه وظایف» و «ظرفیت اجرایی» شکل گرفته است مطرح می‌شود:

   1. دولت کوچک اما کارآمد که وظایف محدودی دارد، اما همان وظایف را با کیفیت بالا انجام می‌دهد،

  2. دولت بزرگ و توانمند که علاوه بر مسئولیت‌های گسترده از ظرفیت بالای مدیریتی نیز برخوردار است؛ کشورهای شمال اروپا نمونه‌هایی از این الگو محسوب می‌شوند،

  3. دولت کوچک اما ناتوان که نه منابع کافی دارد و نه توان لازم برای انجام وظایف خود؛ الگویی که معمولاً در کشورهای ضعیف یا شکست‌خورده مشاهده می‌شود،

  4. دولت بزرگ و ناکارآمد که باوجود منابع و مسئولیت‌های فراوان، گرفتار بوروکراسی، اتلاف منابع و ضعف مدیریتی است که ایران بیشتر به این نوع دولت گرفتار است. هدف اصلاحات، انتقال دولت‌ها از دو الگوی آخر به سمت دو الگوی نخست است.

تحقق دولت چابک مستلزم بهره‌گیری از مجموعه‌ای از ابزارهای مدیریتی و نهادی است:

 1. مدیریت راهبردی منابع انسانی که از طریق برنامه‌ریزی نیروی انسانی، آموزش مستمر، جانشین‌پروری و شایسته‌سالاری،  کیفیت سرمایه انسانی دولت را ارتقا می‌دهد،

 2. مدیریت عملکرد که ارتباط میان اهداف سازمان، ارزیابی عملکرد و نظام انگیزشی کارکنان را برقرار می‌کند،

 3. اصلاح نظام بودجه‌ریزی و مدیریت مالی که منابع محدود دولت را به سمت فعالیت‌های دارای بیشترین بازده اجتماعی هدایت می‌کند،

 4.  باز سازمان‌دهی شرکت‌های دولتی و اصلاح ساختار دستگاه‌های اجرایی که با حذف فعالیت‌های موازی و تمرکز بر مأموریت‌های اصلی، بهره‌وری دولت را افزایش می‌دهد،

5.  تمرکززدایی که با واگذاری اختیارات به دولت‌های محلی و نهادهای منطقه‌ای، کیفیت تصمیم‌گیری و پاسخگویی را بهبود می‌بخشد.

مهم‌ترین ویژگی و رکن دولت آینده، بهره‌گیری از فناوری‌های دیجیتال است. دولت الکترونیک، پنجره واحد خدمات، تحلیل کلان داده، هوش مصنوعی، اتوماسیون اداری و سامانه‌های هوشمند تصمیم‌گیری، ابزارهایی هستند که می‌توانند هزینه‌های اداری را کاهش داده و کیفیت خدمات عمومی را به میزان قابل‌توجهی افزایش دهند. در کنار این فناوری‌ها، ممیزی سازمانی، اصلاح قوانین، ساده‌سازی مقررات و مشارکت فعال شهروندان در تصمیم‌گیری نیز از عناصر مکمل دولت چابک محسوب می‌شوند.

تجربه جهانی نشان می‌دهد که عصر «دولت بزرگ» و «دولت کوچک» هر دو تا حد زیادی به پایان رسیده است. آنچه امروز اهمیت دارد، دولت چابک، توانمند و هوشمند است؛ دولتی که نه گرفتار بوروکراسی گسترده باشد و نه ظرفیت‌های حیاتی خود را در اثر کوچک‌سازی از دست بدهد. اصلاحات بخش عمومی، دیگر به معنای کاهش تعداد کارکنان یا واگذاری بی‌ضابطه فعالیت‌ها نیست، بلکه به معنای بهینه‌سازی اندازه دولت، ارتقای ظرفیت نهادی، دیجیتالی‌سازی خدمات، بهبود مدیریت عملکرد و افزایش بهره‌وری است. در چنین رویکردی، عقلانیت اقتصادی، مسئولیت اجتماعی، نوآوری و حکمرانی کارآمد در کنار یکدیگر قرار می‌گیرند و نتیجه آن شکل‌گیری دولتی است که بتواند با منابع محدود، خدماتی باکیفیت بالاتر ارائه کند، در برابر بحران‌ها تاب‌آور باشد و زمینه توسعه پایدار و رقابت‌پذیری اقتصاد را فراهم سازد.

نمودار شماره (1): وضعیت حکمرانی در ایران بر اساس شش شاخص جهانی
مأخذ: بانک جهانی، Worldwide Governance Indicators

 اما در ایران تجربه در مورد دولت و جایگاه حکمرانی، پیاده‌سازی چنین راهکارهایی را نشان نمی‌دهد. نمودار شماره (1) نشان می‌دهد که در ایران بر اساس شش شاخص حکمرانی جهانی بانک جهانی در فاصله سال‌های ۲۰۱۴ تا ۲۰۲۴، کیفیت حکمرانی کشور طی یک دهه گذشته نه‌تنها بهبود نیافته، بلکه در برخی ابعاد با افت نیز مواجه بوده است. این شاخص‌ها   که شامل «حق اظهارنظر و پاسخگویی»، «ثبات سیاسی و نبود خشونت»، «اثربخشی دولت»، «کیفیت مقررات»، «حاکمیت قانون» و «کنترل فساد» هستند، تصویری نسبتاً جامع از عملکرد دولت در ابعاد مختلف حکمرانی ارائه می‌کنند.

در میان این شاخص‌ها، اثربخشی دولت که مهم‌ترین شاخص برای ارزیابی دولت چابک محسوب می‌شود، روندی نزولی را نشان می‌دهد. امتیاز ایران از حدود ۴۵ در سال ۲۰۱۴ به حدود ۳۷ در سال ۲۰۲۴ کاهش یافته است. این شاخص کیفیت خدمات عمومی، کارایی بوروکراسی، استقلال دستگاه اداری از فشارهای سیاسی، توانایی تدوین و اجرای سیاست‌ها و اعتبار دولت در اجرای تعهدات را اندازه‌گیری می‌کند. کاهش این شاخص بیانگر آن است که چالش اصلی دولت ایران نه کمبود وظایف، بلکه کاهش کارایی در انجام همان وظایف موجود است. کیفیت مقررات نیز روند مشابهی را تجربه کرده است. امتیاز این شاخص از حدود ۳۷ به حدود ۳۲ کاهش یافته است. این شاخص نشان می‌دهد مقررات تا چه اندازه از فعالیت‌های اقتصادی، سرمایه‌گذاری و رقابت بخش خصوصی حمایت می‌کنند. افت این شاخص به معنای افزایش پیچیدگی مقررات، تعدد مجوزها، بی‌ثباتی سیاست‌ها و افزایش هزینه‌های مبادله برای بنگاه‌های اقتصادی است؛ عواملی که مستقیماً بر فضای کسب‌وکار و انگیزه سرمایه‌گذاری اثر منفی می‌گذارند. شاخص کنترل فساد نیز از حدود ۳۵ در سال ۲۰۱۴ به حدود ۲۷ در سال ۲۰۲۴ کاهش یافته است. این روند نشان می‌دهد ادراک از میزان سوءاستفاده از قدرت عمومی برای منافع شخصی افزایش یافته و هزینه‌های مبادله و ریسک فعالیت اقتصادی برای بخش خصوصی بیشتر شده است. در اقتصادی که فساد اداری گسترده باشد، رقابت سالم جای خود را به رانت و روابط غیررسمی می‌دهد و سرمایه‌گذاری مولد کاهش می‌یابد. شاخص حاکمیت قانون طی این دوره تقریباً بدون تغییر محسوسی در محدوده ۳۸ تا ۴۰ باقی مانده است. هرچند کاهش شدیدی در این شاخص مشاهده نمی‌شود، اما ثبات در سطوح پایین نیز به معنای آن است که امنیت حقوق مالکیت، اجرای قراردادها و اعتماد به نظام حقوقی هنوز با استانداردهای مورد انتظار برای یک اقتصاد رقابتی فاصله قابل‌توجهی دارد. در بعد ثبات سیاسی و نبود خشونت نیز امتیاز ایران از حدود ۵۶ به حدود ۴۵ کاهش یافته است. هرچند این شاخص بیش از آنکه به مدیریت اداری مربوط باشد، تحت تأثیر عوامل سیاسی و امنیتی قرار دارد، اما کاهش آن ریسک سرمایه‌گذاری را افزایش داده و بر تصمیم فعالان اقتصادی برای سرمایه‌گذاری بلندمدت اثرگذار است.

درنهایت، شاخص حق اظهارنظر و پاسخگویی نیز طی این دوره تقریباً در سطح پایین و با روندی اندک نزولی باقی مانده است. این شاخص میزان مشارکت شهروندان، آزادی رسانه‌ها و پاسخگویی نهادهای عمومی را اندازه‌گیری می‌کند و هرچند ارتباط مستقیم کمتری با محیط کسب‌وکار دارد، اما بر کیفیت حکمرانی و اعتماد عمومی تأثیرگذار است. درمجموع، این شواهد نشان می‌دهد که مسئله اصلی اقتصاد ایران بزرگی یا کوچکی دولت نیست، بلکه کیفیت حکمرانی و ظرفیت اجرایی دولت است. کاهش هم‌زمان شاخص‌های اثربخشی دولت، کیفیت مقررات و کنترل فساد نشان می‌دهد که اصلاحات آینده باید بیش از آنکه بر کوچک‌سازی دولت متمرکز باشد، بر چابک‌سازی، دیجیتالی‌سازی، ساده‌سازی مقررات، ارتقای شفافیت، استقرار نظام شایسته‌سالاری و بهبود کیفیت خدمات عمومی استوار باشد. به‌بیان‌دیگر، موفقیت دولت چابک در ایران باید نه با کاهش تعداد کارکنان یا کوچک شدن بودجه دولت، بلکه با بهبود شاخص‌های حکمرانی جهانی و کاهش هزینه‌های فعالیت بخش خصوصی سنجیده شود؛ زیرا این شاخص‌ها مهم‌ترین پیش‌نیاز رشد سرمایه‌گذاری، افزایش بهره‌وری و توسعه پایدار اقتصاد کشور هستند. ///

1- Rightsizing Government