درس‌هایی از یک چهارچوب تازه برای ایرانِ پساجنگ

/// تحولات چند ماه اخیر، مختصات اقتصاد سیاسی ایران را به‌طورکلی دگرگون کرده است. آنچه تا دیروز مسیر کم ریسک واردات خوانده می‌شد، امروز به گلوگاهی امنیتی بدل شده و هم‌زمان، انتظارات برای بازسازی زیرساخت‌های آسیب‌دیده و جبران اختلال‌های زنجیره تأمین، فشار مضاعفی بر سیاست‌گذار وارد کرده است. در چنین بستری، بازآرایی سیاست صنعتی کشور دیگر نه یک انتخاب، بلکه ضرورتی برای بقا است.

در میانه همین التهاب، نهادهای بین‌المللی نیز در حال بازاندیشی در مقوله سیاست صنعتی هستند. گزارشی که اخیراً بانک جهانی با عنوان «سیاست صنعتی برای توسعه: رویکردهای قرن بیست‌ویکم (۲۰۲۶)» منتشر کرده، نخستین راهنمای جامع برای کشورهای درحال‌توسعه است که می‌خواهند بدانند با چه ابزاری، در چه بستری و با چه نهادی می‌توانند سیاست صنعتی مؤثری طراحی کنند. نکته جالب اینجاست که بسیاری از درس‌های این گزارش برای ایرانِ پس از جنگ، به طرز غریبی به‌موقع و ملموس است.آنچه در ادامه می‌آید، خوانشی کاربردی از این چهارچوب برای ایرانِ پساجنگ است؛ خوانشی که می‌کوشد با تکیه‌بر ظرفیت‌های موجود مانند شهرک‌های صنعتیِ نیازمندِ خدمات واقعی گرفته تا مزیت‌های نسبی مغفول در فرآوری مواد معدنی و صادرات خدمات مهندسی، مسیری معقول برای سیاست صنعتی ترسیم کند.

از تعرفه به کالای عمومی

یکی از یافته‌های محوری گزارش بانک جهانی این است که کشورهای کم‌درآمد و متوسط، معمولاً پرهزینه‌ترین و کم اثرترین ابزارها را به کار می‌گیرند؛ مانند تعرفه‌های بالا و یارانه‌های بدون شرط. داده‌های گزارش نشان می‌دهد متوسط نرخ تعرفه در کشورهای کم‌درآمد ۱۲ درصد است، درحالی‌که تنها، داشتن بازار داخلی بزرگ می‌تواند تعرفه را به ابزاری نسبتاً موفق برای حمایت از صنایع نوپا تبدیل کند. ایران با جمعیت نزدیک به 90 میلیون نفر قطعاً بازار داخلی بزرگی دارد، اما در شرایط پساجنگ، تداوم یا افزایش تعرفه‌ها نه‌فقط مصرف‌کننده را فقیرتر می‌کند، بلکه هزینه‌های تولید را هم افزایش می‌دهد؛ بویژه در صنایعی که وابسته به مواد اولیه و ماشین‌آلات وارداتی هستند.گزارش به‌جای استفاده از ابزارهایی همچون تعرفه بر چیزی تأکید می‌کند که آن را کالاهای عمومی متناسب‌سازی‌ شده می‌نامد؛ ازجمله شهرک‌های صنعتی، برنامه‌های توسعه مهارت، کمک به دسترسی به بازار و زیرساخت ارزیابی کیفیت. زیبایی این ابزارها آن است که حتی در شرایط محدودیت ارزی و ظرفیت اجرایی متوسط نیز شدنی هستند. ایران هم‌اکنون ده‌ها شهرک صنعتی در استان‌های مختلف دارد، اما بخش بزرگی از آن‌ها به سوله‌هایی با امکانات حداقلی تقلیل یافته‌اند. این در حالی است که نمونه‌هایی نظیر شهرک صنعتی تخصصی کازابلانکا میدپارک در مراکش برای هوافضا، یا خانه‌های کارگری تامیل‌نادو در هند برای جذب خط تولید آیفون، نشان می‌دهند که ترکیب شهرک صنعتی با خدمات اقامتی، آموزشی و لجستیکی می‌تواند برگ برنده‌ای برای جذب سرمایه‌گذاری باشد.

در ایرانِ پساجنگ، توسعه شهرک‌های صنعتی در کریدورهای شمالی (اینچه‌برون، سرخس و آستارا) و ارتقای نمونه‌های جنوبی (چابهار و بندرعباس) با خدمات واقعی، ازجمله آموزش فنی و حرفه‌ای متناسب با نیاز صنعت هدف، آزمایشگاه‌های مرجع برای گواهی کیفیت و خوابگاه‌های کارگری استاندارد نخستین گامی است که می‌تواند هم هزینه تمام‌شده تولید را کاهش دهد، هم پراکندگی ریسک را افزایش دهد.

مزیت نسبی ایران فقط نفت نیست

گزارش بانک جهانی چارچوبی برای هدف‌گیری فعالیت‌های راهبردی ارائه می‌کند که بر سه پایه استوار است، منافع توسعه‌ای (سرریزهای دانشی)، فرصت بازار (رشد تقاضای جهانی) و امکان‌پذیری (مزیت نسبی). نکته بسیار مهم برای کشور ما این است که امکان‌پذیری را می‌توان به سه سطح کم ریسک (منطبق بر مزیت نسبی موجود)، متوسط (فعالیت‌های همجوار فناورانه در فضای محصول) و پرخطر (فعالیت‌های نامرتبط با مزیت فعلی) تقسیم کرد.

ایران در بسیاری از محصولات معدنی و پتروشیمی مزیت نسبی آشکاری دارد. حرکت به سمت فرآوری مواد معدنی حیاتی (مثل لیتیوم، مس، نیکل و عناصر نادر) به‌جای خام فروشی، دقیقاً همان فعالیت ریسک متوسط و همجوار است که گزارش توصیه می‌کند. در کشاورزی نیز به‌رغم مشکل آب، ایران می‌تواند به‌جای سویا و ذرت وارداتی، روی دانه‌های روغنی مقاوم نظیر گلرنگ و کلزا در مناطق دیم، یا گندم دامی در شمال و شمال غرب سرمایه‌گذاری کند؛ الگویی که هم هزینه حمل‌ونقل را می‌شکند هم ریسک تحریم‌پذیری مسیرهای جنوبی را مهار می‌کند.از سوی دیگر، خدمات فنی و مهندسی یک حوزه کم ریسک و درعین‌حال فراموش‌شده در سیاست‌های صنعتی کشور است. گزارش بانک جهانی از فیلیپین (آموزش پرستار) و هند (آموزش خدمات فناوری اطلاعات) مثال می‌زند که چگونه هدف‌گیری یک صنعت خدماتی با تقاضای جهانی می‌تواند ارزآوری بالا و اشتغال پایدار ایجاد کند. ایران نیز با انبوه فارغ‌التحصیلان فنی می‌تواند صادرات خدمات مهندسی را از طریق کریدور شمال به روسیه، آسیای میانه و قفقاز هدف قرار دهد.

مشوق‌های هوشمند و موقت

یکی از ضعف‌های تاریخی سیاست صنعتی در ایران، توزیع یارانه‌های دائمی و بی‌قیدوشرط بوده است، از ارز ترجیحی گرفته تا معافیت‌های مالیاتی بلندمدت که چندان هم اثربخش نبوده‌اند. بانک جهانی صریحاً هشدار می‌دهد که ابزارهایی مانند (تعرفه، یارانه تولید، الزام به استفاده از تولید داخلی و…) پرهزینه‌ترین شیوه‌ها هستند و فقط باید به‌عنوان آخرین گزینه به کار روند. نکته جالب این است که گزارش استدلال می‌کند یارانه‌ها باید بر اساس فروش پرداخت شوند، نه سود و به‌جای تزریق به چند بنگاه خاص، در سطح یک صنعت گسترده شوند تا رقابت حفظ گردد.

مهم‌تر از آن، بندهای پایان حمایت است. گزارش توصیه می‌کند حمایت‌های صنعتی (چه یارانه و چه تعرفه) پس از ۱۰ سال یا حتی زودتر، تنها در صورتی تمدید شود که بهره‌وری صنعت هدف بهبود یافته باشد. آزمون پیشنهادی این کار ساده است، باید هزینه نهاده به ازای هر واحد محصول در صنعت هدف سریع‌تر از صنایع مشابه و غیرهدف کاهش یابد. برای ایرانِ پس از جنگ، تصویب یک قانون که هرگونه حمایت جدید صنعتی را به‌طور خودکار پس از پنج سال منقضی کند و تمدید آن را مشروط به اثبات افزایش بهره‌وری نماید، می‌تواند هم جلوی رانت جویی را بگیرد، هم به بنگاه‌ها انگیزه یادگیری سریع بدهد.

آمایش سرزمین و تاب‌آوری

گزارش بانک جهانی، فصلی مستقل به تاب‌آوری و امنیت اقتصادی اختصاص داده است. یک توصیه عملی آن است که پخش کردن تولید در مناطق مختلف جغرافیایی، تاب‌آوری در برابر شوک‌های داخلی را افزایش می‌دهد، هرچند ممکن است هزینه‌ها را بالا ببرد. ایده‌ای که برای ایران تازگی ندارد، اما اجرای آن در سایه نگاه امنیت محور و تمرکزگرایانه، هیچ‌گاه جدی گرفته نشده است.

در شرایط پساجنگی، تمرکز ۷۰ درصدی واردات کالاهای اساسی و بخش بزرگی از تولید صنعتی در نوار باریک بنادر جنوب و مرکز کشور، تهدیدی امنیتی است. از قضا این بار منطق اقتصادی نیز با منطق دفاعی هم‌راستا شده است؛ به‌عبارت‌دیگر اگر هزینه واقعی حمل جاده‌ای (سوخت، استهلاک و زمان) را محاسبه کنیم، واردات غلات، نهاده‌های دامی و مواد اولیه صنعتی از شمال کشور (روسیه، قزاقستان و اوراسیا) برای بخش بزرگی از استان‌های نیمه شمالی و مرکزی، به‌مراتب اقتصادی‌تر از مسیر جنوب خواهد بود.

بنادر خشک اینچه‌برون، سرخس و آستارا، در کنار خط‌آهن رشت-آستارا، می‌توانند به جای ایفای نقش حاشیه‌ای به کانون اصلی تأمین و تولید در شمال کشور بدل شوند. هم‌زمان، چابهار در جنوب شرق می‌تواند نقش پشتیبان شرق کشور را ایفا کند. این بازآرایی لجستیکی در عین حال که یک ضرورت دفاعی است، بستری برای توسعه متوازن منطقه‌ای و ایجاد قطب‌های صنعتی تازه فراهم می‌آورد.

بازطراحی نقش نهادهای مؤثر

گزارش برخلاف نگاه سنتی که همه امور را به وزارتخانه‌های بزرگ می‌سپارد، از نهادهای کوچک مستقل که آن‌ها را واحد تحویل می‌نامد سخن می‌گوید که نهادی چابک و نزدیک به رییس دولت است که درگیر اجرای سیاست نیست و بر سه فعالیت کلیدی تشخیص (مطالعه بازارهای در حال رشد و مزیت‌های نهفته)، هماهنگی بین‌دستگاهی و پایش پیشرفت متمرکز است.در ایران، سازمان برنامه‌وبودجه یا معاونت‌ اقتصادی ریاست جمهوری می‌توانند در نقش این واحدها ظاهر شوند، به‌شرط آنکه از تصدی‌گری و توزیع بودجه فاصله بگیرند و صرفاً بر هماهنگی و ارزیابی متمرکز شوند. هم‌زمان، آژانس‌های ترویج سرمایه‌گذاری و توسعه صادرات (مانند سازمان توسعه تجارت یا مراکز سرمایه‌گذاری استانی) باید بر اساس سه معیار اصلی شامل تعبیه‌شدگی یا ارتباط تنگاتنگ با بنگاه‌ها، مشوق‌های مناسب (چماق و هویج) و پاسخ‌گویی شفاف بازطراحی شوند.

تجربه آرژانتین در منطقه آزاد تیرا دل فوئگو که یارانه‌های آن از ۱۹۷۲ بارها تمدیدشده و صنعت آن هرگز رقابت‌پذیر نشده، هشداری است برای ایران که این مسئله گریبان بسیاری از مناطق آزاد و ویژه اقتصادی آن را گرفته است.قانون‌مداری و پاسخ‌گویی در این حوزه نه یک شعار حکمرانی خوب که پیش‌شرط اثربخشی سیاست صنعتی است.

سخن آخر

شجاعت پذیرش شکست

شاید بهترین توصیه گزارش این باشد: انتظار شکست را داشته باشید و آن را به‌صراحت اعلام کنید. نمونه معروف ورشکستگی سولیندرا (تولیدکننده پنل خورشیدی در آمریکا) که با وام ۵۳۵ میلیون دلاری از خزانه وزارت انرژی زمین خورد، اغلب به‌عنوان نماد شکست سیاست صنعتی یاد می‌شود؛ اما کمتر گفته می‌شود که همان وزارتخانه یک سال بعد با وام ۴۶۵ میلیون دلاری به تسلا، بزرگ‌ترین خودروسازی برقی جهان را راه انداخت. کلید ماجرا سبد پروژه بودن سیاست صنعتی است: وقتی منابع روی چندین فعالیت کم ریسک، متوسط و پرخطر پخش شوند، شکست یکی از این فعالیت‌ها اعتبار کل راهبرد را از بین نمی‌برد.ایرانِ پساجنگ، اگر بخواهد از دام تکرار الگوهای فرسوده بگریزد، باید بپذیرد که سیاست صنعتی مؤثر، نه یک سند جامع غیرقابل تغییر که یک فرایند یادگیری مداوم از گفت‌وگوی دائم دولت با بنگاه‌ها، آزمایش، اندازه‌گیری بهره‌وری، قطع حمایت از ناموفق‌ها و تقویت موفق‌ها است. گزارش بانک جهانی به ما می‌گوید که حتی کشورهای کم‌ظرفیت هم می‌توانند سیاست صنعتی معقولی داشته باشند؛ مشروط به آنکه ابزارها را با وسع خود انتخاب کنند، از مزیت‌های سرزمینی هوشمندانه بهره بگیرند و بیش از هر چیز، شجاعت پایان دادن به سیاست‌های شکست‌خورده را داشته باشند. ///