برق به‌عنوان یکی از حامل های انرژی، چسبندگی زیادی با سایر حامل‌های انرژی بویژه گاز طبیعی دارد و فقدان یک تنظیمگر یکپارچه در حوزه انرژی کشور، می‌تواند موجب نادیده گرفتن تمامی مؤلفه‌های اثرگذار بر حوزه انرژی شود. صنعت برق در ایران یکی از بزرگ‌ترین و پراهمیت‌ترین صنایع کشور برشمرده می‌شود که این صنعت شامل شبکه برق، مجموعه متخصصان، پشتوانه بزرگ فنی و مهندسی و همچنین با بیش از ۹۰۰ هزار کیلومتر خط انتقال و توزیع، چهاردهمین شبکه بزرگ دنیا بوده که توانایی تأمین درصد بالایی از نیازهای شبکه برق کشور را از حیث طراحی، اجرا و بهره‌برداری دارد. در حال حاضر این صنعت، با بحران‌های زیادی روبه‌رو است. می‌توان ریشه بسیاری از این بحران‌ها را در بخش‌های سیاست‌گذاری، ساختاری و مدیریتی یافت که از جمله نرخ‌گذاری نامناسب تعرفه‌های برق، عدم ثبات مدیریت و تغییرات ساختاری ناقص سبب ناکارآمدی اقتصادی سیستم و بدهی‌های سرسام‌آور در وزارت نیرو (که متولی شبکه برق است) شده است. حجم بالای بدهی‌های این صنعت موجب تأخیر در پرداخت هزینه‌های برق تولیدی به نیروگاه‌ها و تعویق در اجرای برنامه‌های توسعه سیستم شده است و به دلیل این حجم بالای بدهی‌ها و تعرفه‌های پایین انرژی، انگیزه کافی در بخش خصوصی به منظور سرمایه‌گذاری وجود ندارد. عدم سرمایه گذاری در بخش تولید در نهایت سبب می‌شود که میزان مصرف انرژی الکتریکی از میزان تولید آن پیشی گیرد. در چنین شرایطی، بهره‌بردار سیستم ناچار است به منظور حفظ پایداری شبکه و تعادل تولید و مصرف، بخشی از بار سیستم را به صورت اجباری قطع نماید؛ بنابراین با بررسی ساختار صنعت برق ایران و مقایسه آن با سایر کشورها می‌توان دریافت، وجود نهادهای مستقل و قدرتمند تنظیم گر در سایر کشورها یکی از مهم‌ترین تفاوت‌های میان ساختار صنعت برق در ایران با سایر کشورهاست.
تغییر نقش دولت از تصدی‌گری به تنظیم گری، یکی از مهم‌ترین اهدافی است که در سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مورد توجه قرار گرفته است و این رویکرد منجر به تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی شده است. بر اساس این قانون، صنایع پایین‌دستی در حوزه انرژی می‌بایست به بخش خصوصی واگذار شود. آنچه در این میان اهمیت دارد این است که بازار انرژی به واسطه ویژگی انحصار طبیعی و نیز برخی خصوصیت‌های دیگر آن در زمینه‌هایی همچون تقاضا، عرضه و نحوه قیمت‌گذاری منجر به این شده تا با پدیده شکست بازار مواجه شود. به واسطه بروز این پدیده، واگذاری این صنعت به بخش خصوصی منجر به بروز رفتارهای ضد رقابتی خواهد شد و تنها انحصار دولتی را به انحصار خصوصی تبدیل خواهد کرد؛ بنابراین تأسیس نهاد مستقل و قدرتمند تنظیمگر می‌تواند راهگشای بسیاری از مشکلات این صنعت باشد و نقش بسزایی را در جلوگیری از رفتارهای انحصاری و بهبود فضای رقابتی ایفا کند. عدم وجود این نهاد در ساختار صنعت برق کشور سبب شده تعرفه‌های برق برای سال‌های طولانی به صورت غیر کارشناسی تعیین شود که این مهم، زیان انباشته سنگینی را به این صنعت تحمیل کرده است. از همه مهم‌تر، خلأ وجود این نهاد در واگذاری‌های غیراصولی نیروگاه‌ها و تغییرات ساختاری بی‌برنامه صنعت به خوبی احساس می‌شود. با این تفاسیر خلأ چنین نهادی به شدت در کشور احساس می‌شود و علی‌رغم فراهم بودن زیرساخت‌های قانونی برای ایجاد نظام تنظیم گری انرژی در ایران تاکنون این مهم محقق نشده است و با چالش‌های اساسی مواجه است.
در ادامه چکیده مباحث دومین نشست از سلسله نشست‌های جامعه و انرژی با موضوع اقتصاد انرژی، تنظیم گری و چالش‌های آن به همت اندیشکده تدبیر انرژی اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و كشاورزی کرمان و مرکز امور اجتماعی منابع آب و انرژی وزارت نیرو و با همكاری مركز مطالعات سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی پژوهشگاه نیرو که در هجدهم مهرماه 1400 برگزار شده است در دسترس علاقه‌مندان قرار می‌گیرد.
مهندس سید مهدی طبیب زاده
رییس اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی كرمان
اقتصاد انرژی به دلایل مختلفی حائز اهمیت است. انرژی قلب اقتصاد استان کرمان است. گرچه صنایع و مراکز فرآوری معدنی بسیار گسترده‌ای در استان وجود دارد و می‌توان گفت پیشران اقتصادی استان کرمان در حال حاضر بخش معدن است، اما واضح است که اگر اقتصاد انرژی در آن دیده نشود و اگر یارانه‌های انرژی به هر دلیل قطع شود، مشخص نیست که این فعالیت‌های اقتصادی چه سرنوشتی پیدا کنند. از طرفی انرژی با معیشت و رفاه و امنیت و اشتغال امروز ما عجین شده است. در تابستان گذشته که در پیک مصرف انرژی برق، واحدهای صنعتی به اجبار خاموشی داشتند، زیان‌های بسیار هنگفتی به صنعت وارد شد که غیرقابل جبران است. برای پیشگیری از تکرار این موضوعات باید تدابیری اندیشیده شود و به راهکارهای این مشکل بپردازیم.
آینده مبهمی که تولید انرژی الکتریکی و تأمین سایر نهاده‌های انرژی در کرمان دارد، نگرانی‌هایی را ایجاد کرده است. از همین حالا قابل پیش‌بینی است که کمبود گاز یا دیگر مشتقات نفتی در کرمان و البته در کشور در زمستان پیش رو باعث بروز مشکلات زیادی به خصوص برای بخش اقتصاد کشور شود. با توجه به اینکه استان کرمان بالاترین درصد تولید برق را از محل نیروگاه‌های حرارتی و سیکل ترکیبی دارد، آینده تأمین آب برای نیروگاه‌های سیکل ترکیبی به لحاظ محدودیت‌های منابع آبی و محدودیت‌های تأمین گاز، با پیش‌بینی‌های غیرقابل انکاری که برای کمبود گاز در آینده صورت گرفته است، مشخص نیست تولید برق به چه سرنوشتی دچار می‌شود. اینجاست که موضوع انرژی‌های تجدید پذیر اهمیت پیدا می‌کند. استان کرمان از جمله مناطق برخوردار از ظرفیت‌های بالقوه تولید انرژی خورشیدی است و به عنوان ذوزنقه طلایی تولید این انرژی در کشور شناخته می‌شود، اما به‌رغم تمام تلاش‌ها و پیگیری‌ها تنها می‌توانیم بگوییم حداکثر 63 مگاوات ظرفیت نیروگاهی خورشیدی نصب شده داریم. محدودیت‌های موجود باعث عدم پیشرفت کار شده است. دغدغه ما این است که اقتصاد انرژی کشور با این شکلی که اداره می‌کنیم، حتماً به نابودی می‌رسد، باید تلاش کنیم تا گرفتار این ورطه نشویم.
دکتر سید فرشاد فاطمی
استادیار دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف
ساختار انحصار طبیعی در اقتصاد انرژی ایران موضوعی بدیهی است. بخش عمده‌ای از صنعت انرژی به واسطه ویژگی شبکه‌ای که دارد، بحث انحصار طبیعی در اقتصاد انرژی ایران است. به‌طور خاص در صنعت برق، شبکه توزیع و شبکه انتقال مصداق‌های انحصار طبیعی هستند و صنایعی محسوب می‌شوند که طبیعتاً به واسطه تکنولوژی، وابسته به انحصار هستند. علاوه بر این در صنایع بالادستی گاز و نفت نیز همین ساختار را داریم که هم به دلیل مالکیت دولت بر منابع و هم به دلیل یکتا بودن عرضه‌کننده گاز در شبکه عملاً سبب شده ساختار انحصار طبیعی را در اقتصاد انرژی داشته باشیم.
نکته‌ای که وجود دارد این است که ساختار انحصار طبیعی لزوماً همه‌گیر نیست. در مواردی از این صنعت با تلاش‌هایی که در مناطق مختلف دنیا صورت گرفته است، این امر مجزا شده و ساختار انحصار طبیعی در آن برقرار نیست. به‌طور مشخص در صنعت برق، تولید برق لزوماً می‌تواند مصداقی از انحصار نباشد و با توجه به تولیدکنندگان متعدد برق می‌توانیم ساختار تولید برق را به‌صورت رقابتی اداره کنیم. آزادسازی مقدمه خصوصی‌سازی است. در مواردی بدون اینکه آزادسازی انجام دهیم، فضای کسب‌وکار را آماده کنیم، سراغ آزادسازی رفتیم. اینکه ما بخواهیم خصوصی‌سازی انجام دهیم، اما سراغ آزادسازی نرویم، مشکل‌ساز خواهد بود. مصادیق بسیار مشخصی از این مشکلات در صنایع مختلف بویژه در صنعت انرژی و برق وجود دارد. موضوع بعدی توسعه رقابت است. اگر توسعه رقابت را به عنوان یکی از محورهایی که هم می‌تواند منجر به رشد اقتصادی شود و هم یکی از مقدماتی است که ما نیاز داریم در مسیر آزادسازی اقتصادی در نظر بگیریم، دو ستون اصلی آن سیاست‌گذاری رقابت و تنظیم‌گری است. سیاست‌گذاری رقابت به مجموعه‌ای از سیاست‌ها و قوانین اطلاق می‌شود که وجود آن‌ها متضمن این است که رقابت به نحوی صورت نگیرد که وضع جامعه بدتر شود. تنظیم گری عبارت از الزامات و محدودیت‌هایی است که دولت بر فعالیت بنگاه‌ها بویژه در شرایط انحصار طبیعی قائل می‌شود. این تنظیم‌گری و الزامات و محدودیت‌ها هم می‌تواند اهداف اقتصادی و هم اهداف غیراقتصادی داشته باشد. تجربه تنظیم‌گری در دنیا نشان می‌دهد که نهادهای تنظیمگر معمولاً همزمان با فرایند خصوصی‌سازی شکل گرفته‌اند. تجربه تنظیم‌گری در جهان هم دارای اهداف اقتصادی و هم غیراقتصادی است. اهداف اقتصادی شامل توسعه رقابت در بخش‌هایی از صنعت مانند تولید برق، حمایت از حقوق مصرف کنند در شرایط انحصار طبیعی، حفاظت از محیط زیست و پایداری بلندمدت ارائه خدمات است. اینکه ما برق یک نیروگاه را در زمان کمبود قطع کنیم، پایداری بلندمدت ارائه خدمت در آن صنعت زیر سؤال می‌رود و این باید جزو اهداف اقتصادی تنظیمگر باشد. علاوه بر اینکه تنظیمگر اهداف غیراقتصادی هم دارد که تفکیک این موارد از یکدیگر مشکل است؛ مثلاً اطمینان از حداقل کیفیت. در بازار برق اگر ما کنترل فرکانس را به عنوان نمادی از کیفیت برق ارائه شده بدانیم، پرداختن به این مورد بدون توجه به اهداف اقتصادی که ذکر شد امکان‌پذیر نیست. یا رعایت استانداردهای مختلفی که در صنایع می‌توان به آن پرداخت. نکته اینجاست که تجربه تنظیم‌گری چون یک تجربه جدید بوده در کشورهای مختلف روش‌های متفاوتی داشته است. نگاه به تجربه ایران نشان می‌دهد که نهادهای تنظیم‌کننده بخشی داریم؛ مثل هیئت تنظیم بازار برق که در زمانی که تصمیم گرفته شد که تولیدکنندگان برق بتوانند توسط بخش خصوصی اداره شوند، این هیئت در وزارت نیرو راه‌اندازی شد. نکته اساسی این است که تمام رگولاتورها در ساختار کشور ما ذیل نهادهای حاکمیتی ایجاد شدند که این نهادها خود دچار تصدی‌های بزرگ در آن بخش و زیرمجموعه دولت بودند. در شکل‌گیری نهاد تنظیمگر، استقلال نهاد تنظیمگر بسیار حائز اهمیت است. به دلایلی از این قبیل: تفاوت و در برخی موارد تقابل بین وظایف سازمان دولتی موجود با اصول تنظیم‌گری. سازمان دولتی وظایفی برعهده دارد که این با تنظیم‌گری در تناقض است. مدعای من تنظیم‌گری اقتصادی است، اما در بسیاری موارد در تنظیم‌گری غیراقتصادی این تقابل و تعارض وجود دارد. عملاً تنظیم روابط بخصوص بین بخش باقیمانده در دست دولت و بخش واگذار شده یکی از مصادیق اساسی این تقابل است. اگر بخواهیم فعالیت بخش خصوصی را توسعه دهیم مواردی لازم است اتفاق بیفتد که لازمه تحقق این موارد استقلال نهاد تنظیمگر از بازیگران بخش است. یکی از بازیگران بخش انرژی ما لاجرم دولت است.
مورد دیگر لزوم عدم تزاحم منافع بین بازیگران بخش است. می‌بینیم که رفت‌و‌آمد افراد بین نهاد تنظیمگر که وظیفه تنظیم‌گری دارد و بنگاه‌های ما – چه خصوص و چه دولتی- به سرعت اتفاق می‌افتد و این رفت‌وآمدها در مواردی باعث می‌شود مسئله تناقض و تقابل را جدی بگیریم. دستیابی به رشد اقتصادی بالا بدون توجه به توسعه فضای رقابت امکان‌پذیر نیست. در مواردی که فضای رقابت را نمی‌توان توسعه داد، نیازمند تنظیمگر یا رگولاتور هستیم. توسعه فضای رقابت نیازمند بهبود محیط کسب‌وکار است و در کنار آن توجه دولت به سیاست‌گذاری صحیح و نقش دقیق خود در این رقابت به عنوان رگولاتور. من دولت را به عنوان مجموعه حاکمیت می‌گویم نه فقط به عنوان قوه مجریه استقلال نهاد ناظر بر رقابت و نهادهای تنظیم‌کننده شرط ضروری این فرآیند است.
دکتر یداله سبوحی
عضو هیئت‌علمی دانشگاه صنعتی شریف
مفهوم تنظیم‌گری با سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری متفاوت است. این مسئله در سطح تصمیم‌گیری کشور به خوبی درک نشده است و باعث بروز چالش‌های بزرگی شده است و مسائل مهم و پیچیده‌ای را در اقتصاد انرژی کشور به دنبال داشته است. چند سال پیش که تا حدودی زمینه بهره‌برداری از انرژی‌های تجدید پذیر مورد توجه قرار گرفت، خریدوفروش مجوزهای مربوط صورت می‌گرفت. این به برخورد دولت و نهادهای دولتی و نحوه نگاه آن‌ها به امور برمی‌گردد. تنظیم‌گری در چارچوب موجود نمی‌تواند شکل بگیرد. باید یک تحول ساختاری در بخش انرژی داشته باشیم و آن این است که نقش دولت به حاکمیت و حکمرانی محدود شود و بخش خصوصی وارد بازار شود.
انرژی تا حدود دهه 90 میلادی به عنوان یک کالا ارائه می‌شد، اما در حال حاضر انرژی یک خدمت است. خدمات انرژی اهمیت پیدا کرده است و انحصار طبیعی به مفهومی که در گذشته بوده، وجود ندارد، بلکه کاملاً بازار رقابتی در تمام عرصه‌ها شکل گرفته است. انحصار طبیعی که بویژه در حوزه گاز و برق در دهه هفتاد میلادی مورد توجه بود، در حال حاضر از بین رفته و مصرف‌کننده و تولید‌کننده با یکدیگر عجین شده‌اند. به این معنا که یک واحد خانگی هم تولید‌کننده برق است و هم مصرف‌کننده آن، هم فروشنده برق است و هم خریدار آن.
اتفاقی که امروز در دنیا افتاده است، ارتقا توان حاکمیتی هر بخش و تغییر رویکردهاست. مأموریت حکمرانان بر کاهش هزینه‌های اجتماعی متمرکز است و تأکیدی بر موضوع تولید ندارد. از طرفی توجه به محدود شدن دیوانسالاری و توسعه سیستم‌های هوشمند و گسترش سیستم‌های پراکنده هم امروز در حوزه انرژی در دنیا مورد تأکید قرار دارد. در بخش انرژی تهدیدهایی که کشور ما با آن روبه‌رو است، شامل جایگزینی ترکیب فراورده‌های نفتی سبک با الکتروسوخت‌هاست. کاهش مصرف نفت در جهان و به صفر رسیدن آن در بازارهای مهم جهانی و در نتیجه محدود شدن سهم ایران از این بازار هم تهدید دیگری است که باید به آن توجه کنیم. این اتفاق در چند سال آینده خواهد افتاد، نه چند دهه آینده و ما به هیچ‌وجه به این موارد توجهی نداریم. در عین حال کشور ما فرصت‌هایی هم در حوزه انرژی در اختیار دارد که شامل افزایش سهم گاز طبیعی، ظرفیت بالا برای استفاده از انرژی خورشیدی و امکان تولید و صادرات هیدروژن است.
ادامه وضع موجود در اقتصاد انرژی باعث بحران عدم تعادل انرژی، تخریب منابع و گسترش تلفات انرژی، افزایش یارانه و هزینه انرژی، تداوم سطح پایین بهره‌وری در اقتصاد و افزایش هزینه‌های دولت و افزایش ناکارآمدی خواهد شد؛ بنابراین تحول ساختاری در اقتصاد انرژی و احیای منابع در حال تخریب دو مورد ضروری در اقتصاد انرژی می‌باشند.
مهندس محمد ملاکی
رییس هیئت‌مدیره گروه ماه تاب گستر
بین 65 تا 80 درصد از اقتصاد ایران وابسته به مؤلفه‌ها و بخش های مختلف نفت و انرژی است. به عبارتی مزیت نسبی کشور ما نیروی انسانی و انرژی است، اما در عین حال مهم‌ترین معضلی که بخش انرژی کشور با آن روبه‌رو است فقدان متولی است. یکی از مصادیق این جمله شرایط سرمایه‌گذاری در بخش انرژی کشور است. مورد دیگری که نشان دهنده ناهماهنگی است این است که به قیمت سوخت صرفاً در حوزه مصارف برق توجه می‌شود؛ قیمت سوخت برای مصارف برق در ده سال پیش حدود 2 سنت به ازای هر مترمکعب گاز بود و در دوره‌ای این قیمت به 15 سنت به ازای هر مترمکعب گاز رسید، در حال حاضر قیمت گاز کمتر از یک و نیم در ده هزار سنت است. در هیچ نقطه‌ای در دنیا این حجم از نوسانات در قیمت یک کالای بسیار با ارزش مثل گاز وجود ندارد؛ و باید گفت این موضوع در تناقض با تصمیم‌گیری‌ها و سیاست‌گذاری‌هایی است که برای افزایش راندمان صورت گرفته است. این اعداد به ما می‌گوید که امروز اگر بخواهیم بهترین نیروگاه کشور را معرفی کنیم، نیروگاه طرشت است با واحدهایی که راندمان آن‌ها زیر 20 درصد است. مشابه این بحث در حوزه صادرات هم وجود دارد. ما در حوزه صادرات در عوض اینکه هر حامل انرژی را به صورت جداگانه به کشورهای همسایه ارائه کنیم -با توجه به اینکه هاب انرژی در منطقه هستیم- می‌توانیم مجموع آن‌ها را به صورت سبدی از محصولات مرتبط با انرژی ارائه کنیم. مسئله بسیار مهم دیگر این است که پیش از انقلاب تصمیم‌گیری‌هایی در مورد متولی بخش انرژی در کشور صورت گرفت. در سال 56 و در قانون تشکیل وزارت نیرو که در آن دوران تصویب شد، این موضوع دیده شد که سیاست‌های مربوط به انرژی اتمی و برق و گاز در وزارتخانه نیرو انجام شود، اما امروز شاهد هستیم که نبود متولی واحد در این حوزه چه زیان‌های باور نکردنی و عجیبی را به کشور وارد کرده است. از مهم‌ترین اقداماتی که در کشور باید انجام شود این است که یک متولی واحد برای حوزه انرژی تعیین شود. ممکن است عنوان شود که شورای عالی انرژی داریم، اما تا جایی که اطلاع دارم در چهل سال گذشته تعداد جلسات تشکیل شده در شورای عالی انرژی در کشور از چهار یا پنج جلسه تجاوز نمی‌کند. این شورا به هیچ‌وجه ساختار و تشکیلات مناسبی را که منجر به اتخاذ تصمیمات ضروری در بخش انرژی شود نداشته است. در رابطه با فعالیت بخش خصوصی در حوزه انرژی، در بخش نفت به ظاهر 8 پالایشگاه فعال در اختیار بخش خصوص است که از طریق سازمان خصوصی‌سازی واگذار شده است. در مجموع ده پالایشگاه فعال در کشور داریم که دو پالایشگاه به شکل دولتی اداره می‌شود و 8 پالایشگاه خصوصی است؛ اما واقعیتی که وجود دارد این است که پالایشگاه‌های خصوصی اجازه اتخاذ هیچ تصمیم جدی را ندارند. تأمین خوراک آن‌ها و قیمت‌گذاری آن با دولت است. مقدار و قیمت 5 محصول اصلی هم که عرضه می‌کنند را دولت تعیین می‌کند. درست است که مالکیت تأسیسات واگذار شده است، اما بخش خصوصی در این حوزه به شکل یک پیمانکار که خوراکی را دریافت می‌کند تا آن را تبدیل به یک محصول کند تعریف شده است. در واقع بخش خصوصی در حوزه نفت یک وظیفه خدماتی انجام می‌دهد. در حوزه گاز تقریباً هیچ فعالیتی در بخش خصوصی انجام نشده است. در بخش برق حضور بخش خصوصی منحصر به مالکیت نیروگاه‌ها است. در مجموع 56 درصد از برق کشور توسط بخش خصوصی تولید می‌شود. مهم‌ترین مشکل بخش خصوصی در حوزه برق این است که یک قانون جامع و مانع برای موضوع خصوصی‌سازی وجود ندارد. آنجا هم که از قوانین استفاده می‌شود، استناد به تبصره قوانین موجود در وزارت نیرو است. از مهم‌ترین کمبودها و چالش‌های بخش خصوصی در حوزه برق، موضوع قانون است. قوانین موجود یا به صورت سلیقه‌ای اجرا می‌شود یا به‌طور کلی اجرا نمی‌شود.
بایستی اقدامات جدی و فوری در چند محور اصلی از جمله اصلاح ساختار بخش برق وزارت نیرو، تشکیل نهاد تنظیم‌کننده بخش برق به‌صورت مستقل، جذب و تأمین منابع موردنیاز و بهینه کردن هزینه‌ها انجام شود.
تمام حقوق این وب سایت متعلق به انتشارات اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی کرمان است.
طراحی و توسعه: شرکت فناوری اطلاعات رایان سپهر ماهان
